Του Ράλλη Γκέκα*
Στην πολιτική της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για το 2020, βασικός στόχος είναι η ανάπτυξη και η καταπολέμηση της ανεργίας. Στη σχετική συζήτηση, που έχει εδώ και ένα χρόνο ξεκινήσει, επαναφέρονται και επαναπροσδιορίζονται οι καταλυτικοί παράγοντες που συμβάλλουν στη βελτίωση των αναπτυξιακών ρυθμών, αλλά και οι παράγοντες εκείνοι που αποτελούν αναπτυξιακό φραγμό.
Η σχέση μεταξύ αποκέντρωσης και ανάπτυξης έχει εντοπιστεί και έχει αποτυπωθεί επαρκώς στη διεθνή θεωρητική και εμπειρική βιβλιογραφία. Καινούργιο στοιχείο πλέον αποτελεί ότι η σχέση αυτή διερευνάται στις επιμέρους εκδοχές της. Το 2013, ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Αλληλοβοήθειας (ΟΟΣΑ) εκπόνησε σειρά μελετών με τίτλο «Αποκέντρωση και Οικονομική Μεγέθυνση».
Στο κείμενο που ακολουθεί, παρουσιάζονται τα βασικά συμπεράσματα της μελέτης του ΟΟΣΑ, που εντάσσεται σε αυτή την σειρά, με τίτλο: «Πώς η δημοσιονομική αποκέντρωση επηρεάζει τους μακροχρόνιους ρυθμούς ανάπτυξης». Τα κύρια συμπεράσματα της μελέτης γίνεται προσπάθεια να ενταχθούν στην Ελληνική πραγματικότητα, όχι για να διαπιστωθεί άλλη μία φορά ο υδροκεφαλισμός του ελληνικού κεντρικού κράτους, αλλά για να επισημανθούν ευκαιρίες ανάπτυξης που υπάρχει μεγάλος κίνδυνος να χαθούν.
Η μελέτη του ΟΟΣΑ «Decentralisation and Economic Growth: How Fiscal Federalism Affects Long-Term Development»
Τα βασικά συμπεράσματα της μελέτης του H. Blochliger (2013) μπορούν να συνοψιστούν στα εξής:
- Η φορολογική δύναμη της ΤΑ είναι συνδεδεμένη θετικά με την οικονομική δραστηριότητα. Η φορολογική δύναμη της ΤΑ μετράται ως ποσοστό της ΤΑ στα έσοδα και τις δαπάνες. Αύξηση των φορολογικών εσόδων ή δαπανών των δήμων προκαλεί αύξηση του κατά κεφαλή ΑΕΠ. Στη μελέτη εντοπίζεται μάλιστα ότι το αποτέλεσμα αυτό οφείλεται στην βελτίωση της παραγωγικότητας και του ανθρώπινου «κεφαλαίου».
- Η αποκέντρωση εισοδήματος είναι περισσότερο συσχετισμένη με την αύξηση του ΑΕΠ από την αποκέντρωση των δαπανών.
- Η σχέση αποκέντρωσης και ΑΕΠ είναι περισσότερο ισχυρή σε κράτη με περιορισμένες αποκεντρωμένες δομές. Φαίνεται ότι η φορολογική αποκέντρωση έχει ένα κατώφλι. Είναι λογικό όλοι οι φόροι να μην μπορούν να μεταφερθούν στην ΤΑ. Ορισμένοι από αυτούς είναι αποτελεσματικότερο να διαχειρίζονται σε κεντρικό επίπεδο.
- Οι επενδύσεις σε φυσικό και ανθρώπινο «κεφάλαιο», ως ποσοστό των αντίστοιχων δαπανών της γενικής κυβέρνησης, είναι ψηλότερες στις χώρες με αποκεντρωμένη δομή. Μάλιστα, τα ευρήματα της έρευνας τονίζουν ότι η επίδραση των επενδύσεων στο ανθρώπινο κεφάλαιο είναι πολύ πιο ισχυρή από ότι στο φυσικό.
- Η αποκέντρωση είναι θετικά και ισχυρά συσχετισμένη με τα αποτελέσματα της εκπαιδευτικής πολιτικής.
Η Ελληνική πραγματικότητα.
Η προσπάθεια ένταξης της Ελληνικής ΤΑ στο διεθνές της περιβάλλον είναι πάντα ένα επώδυνο, για μας τους ανθρώπους της ΤΑ, γεγονός. Στην παρακάτω παρουσίαση θα προσπαθήσουμε για λόγους καλύτερης ανάγνωσης, να ακολουθήσουμε τα συμπεράσματα της μελέτης του ΟΟΣΑ.Τα έσοδα της Ελληνικής και Ευρωπαϊκής ΤΑ παρουσιάζονται στο παρακάτω γράφημα.
Με τα έσοδα της Ελληνικής ΤΑ να πλησιάζουν το 1/3 περίπου των εσόδων της Ευρωπαϊκής ΤΑ γίνεται φανερό ότι όχι μόνο αναπτυξιακές δυνατότητες με τέτοιο κράτος δεν έχουμε αλλά αντίθετα ο συγκεντρωτισμός αυτός αποτελεί τροχοπέδη ανάπτυξης.
Ο ανάλογος δείκτης στο επίπεδο των δαπανών των δήμων, επιβεβαιώνει το θλιβερό προνόμιο της χώρας να βρίσκεται στις τελευταίες θέσεις της Ευρώπης από την άποψη της αποκέντρωσης.
Οι δαπάνες της ΤΑ
Πηγή ΟΑΣΑ
Θα μπορούσαμε να πούμε ότι αυτός που παίζει το βασικό ρόλο στην ανάπτυξη δεν είναι οι γενικές δαπάνες αλλά οι επενδύσεις. Μπορεί το ποσοστό των συνολικών δαπανών της ΤΑ να περιγράφει την αποκέντρωση ενός κράτους, οι επενδύσεις όμως περιγράφουν τη δυναμική της.
Οι επενδύσεις της ΤΑ σε σχέση με τις συνολικές δημόσιες επενδύσεις
Πηγή: ΟΟΣΑ (2014)
Παρατηρείται ότι από όλες τις χώρες που περιλαμβάνονται στο παραπάνω γράφημα, η Ελληνική ΤΑ έχει τις μικρότερες ποσοστιαίες επενδύσεις, σε σχέση με αυτές της γενικής κυβέρνησης. Σημειώνεται ότι ακόμα και τα νέα κράτη-μέλη, της ανατολικής και κεντρικής Ευρώπης, παρουσιάζουν καλύτερες επιδόσεις, στον τομέα της αποκέντρωσης, από την Ελλάδα. Το πρόβλημα αυτό αναμένεται να επιδεινωθεί όταν στις διεθνείς στατιστικές ενταχθούν τα νέα στατιστικά στοιχεία, αφού όπως είναι γνωστό η ΣΑΤΑ του 2014 είναι μικρότερη από το 20% της αντίστοιχης επιχορήγησης του 2009. Τέλος, από το παραπάνω γράφημα γίνεται κατανοητός ο σημαντικός ρόλος που έχει να παίξει το νέο ΕΣΠΑ και η διάρθρωση του.
Είναι χαρακτηριστικό ότι από τη μελέτη του ΟΟΣΑ εντοπίζεται η παραγωγικότητα των τοπικών επενδύσεων ιδιαίτερα στο ανθρώπινο κεφάλαιο. Αυτό για τη χώρα μας είναι ιδιαίτερα σημαντικό και εν όψει της νέας προγραμματικής περιόδου και των στόχων για αύξηση της απασχόλησης και βελτίωση της εισόδου καινοτομικών προϊόντων στην Ελληνική παραγωγή.
Παρατηρείται ότι στην εκπαίδευση, που υπάρχει το μεγάλο συγκριτικό πλεονέκτημα της Αυτοδιοίκησης, σύμφωνα με την έρευνα, η Ελληνική ΤΑ είναι πολύ πιο χαμηλά από το μέσο Ευρωπαϊκό όρο. Επίσης, σε υπηρεσίες κοινωνικής προστασίας, που η ζήτηση τους έχει αυξηθεί λόγω κρίσης, το ποσοστό των δαπανών των ελληνικών δήμων παραμένει χαμηλότερο από αυτό των ευρωπαϊκών.
Σημαντικό ρόλο όμως δεν παίζει μόνο η διάρθρωση των δαπανών. Μεγαλύτερη ακόμα βαρύτητα έχει η διάρθρωση των εσόδων. Η στήριξη της ΤΑ σε ίδια έσοδα αποτελεί σημαντικό βήμα οικονομικής και κατ΄ επέκταση πολιτικής χειραφέτησης, από την κεντρική εξουσία. Δεν είναι τυχαίο ότι στον τίτλο της μελέτης προτάσσεται η δημοσιονομική αποκέντρωση.
Τα κατά κεφαλή φορολογικά έσοδα των ελληνικών δήμων μόλις και ξεπερνούν το 4% του μέσου Ευρωπαϊκού όρου. Το ίδιο γεγονός παρατηρείται σε σχέση με το ΑΕΠ και το σύνολο των φορολογικών εσόδων του κράτους. Ο δείκτης τοπικά φορολογικά έσοδα προς συνολικά έσοδα της ΤΑ υποδεικνύει την έλλειψη οικονομικής αυτοτέλειας των Ελληνικών δήμων.
Τι πρέπει να γίνει
- Η περιορισμένη αποκέντρωση του ελληνικού κράτους δεν υποδηλώνει μόνο την απόσταση που έχει από το ευρωπαϊκό κεκτημένο αλλά και τις δυνατότητες που υπάρχουν για ανάπτυξη. Όπως προκύπτει και από την μελέτη του ΟΟΣΑ, αύξηση των εσόδων της ΤΑ προκαλεί αύξηση του ΑΕΠ και μάλιστα πολύ μεγαλύτερη σε χώρες όπου η αποκέντρωση δεν έχει προχωρήσει.
- Ένα δεύτερο φαινόμενο, που τώρα με την κρίση δεν είναι αποκλειστικά Ελληνικό, είναι να αποκεντρώνονται μεν, από το κεντρικό κράτος, αρμοδιότητες, χωρίς όμως τους ανάλογους πόρους, όπως επιτάσσει το άρθρο 102 του Συντάγματος. Στη συγκεκριμένη μελέτη γίνεται φανερό ότι με την οικονομική μεγέθυνση συνδέεται καλύτερα η αποκέντρωση πόρων και όχι δαπανών. Για το λόγο αυτό, είναι σήμερα περισσότερο επίκαιρο παρά ποτέ το αίτημα για φορολογική αποκέντρωση. Η ΤΑ πρέπει να εξοπλιστεί με επιπλέον, όχι νέους, φόρους και κυρίως με φορολογική ελευθερία. Είναι χαρακτηριστικό ότι με τη θεσμοθέτηση του Ενιαίου Φόρου Ακινήτων (ΕΝΦΙΑ) η συμμετοχή των δήμων, που ήταν 50% στον ΦΑΠ, περιορίστηκε με το νόμο 3852/2010 στο 11,3%. Είναι γεγονός ότι ο ΕΝΦΙΑ έχει μεγαλύτερο εύρος από τον ΦΑΠ. Όπως όμως προκύπτει και από τη μελέτη του ΟΟΣΑ, για να υπάρξει ανάπτυξη θα πρέπει το κράτος να εμπιστευτεί την ΤΑ.
- Το ζητούμενο της ανάπτυξης δεν μπορεί να επιτευχθεί με τη σημερινή δομή του ελληνικού κράτους. Ανάπτυξη πριν από όλα σημαίνει επενδύσεις και επενδύσεις δεν είναι δυνατόν να έρθουν χωρίς αποκέντρωση πόρων. Το αίτημα για ειδικό πρόγραμμα στο ΕΣΠΑ που να προορίζεται για δημοτικά έργα, δεν έχει μόνο αναπτυξιακή χροιά αλλά απαντάει στην ανάγκη για «εμπροσθοβαρείς» απορροφήσεις, ώστε να αμβλυνθούν οι επιπτώσεις της κρίσης. Οι δήμοι απέδειξαν ότι τα έργα που διαχειρίζονται είναι, κατά τεκμήριο, μικρά και ευέλικτα προσφέροντας άμεσες απορροφήσεις, απασχόληση και τόνωση των περιφερειακών και τοπικών αγορών.
- Με την κρίση οι δήμοι ανέλαβαν πολλές πρωτοβουλίες στο τομέα των κοινωνικών υπηρεσιών. Παρ’ όλα αυτά ο δρόμος για να συγκλίνουν με τα Ευρωπαϊκά δεδομένα είναι μακρύς. Η σύγχρονη ιστορία της Ελληνικής ΤΑ επιβεβαιώνει τα αποτελέσματα της διεθνούς έρευνας. Οι υπηρεσίες κοινωνικές προστασίας είναι περισσότερο αποτελεσματικές όταν διαχειρίζονται από την πλησιέστερη στον πολίτη εξουσία. Για το λόγο αυτό η Γενική Γραμματεία Πρόνοιας θα πρέπει να διατηρήσει το σχεδιαστικό- στρατηγικό μόνο μέρος και το σύνολο της κοινωνικής πολιτικής να μεταφερθεί στους δήμους.
- Τέλος, ο στόχος της χώρας για απασχόληση και παραγωγικότητα δεν μπορεί να επιτευχθεί χωρίς την αναβάθμιση του ανθρώπινου δυναμικού της. Η εκπαίδευση είναι ο τομέας κλειδί σε αυτή την περίπτωση και η αποκέντρωση η κίνηση «ματ». Οι δήμοι, αν εξαιρέσουμε τους βρεφονηπιακούς σταθμούς, έχουν πολύ περιορισμένες αρμοδιότητες στην εκπαίδευση. Διαχειρίζονται απλώς τα σχολικά κτήρια. Όπως προκύπτει και από τη διεθνή έρευνα που προαναφέραμε θα πρέπει η εμπλοκή τους να είναι περισσότερο ενεργή. Ειδικά αυτή την εποχή που σχεδιάζονται τα τομεακά προγράμματα του νέου ΕΣΠΑ, θα πρέπει να προβλεφθεί το σύνολο σχεδόν της διά βίου μάθησης να υλοποιηθεί από τις περιφέρειες και τους δήμους.
*Ο Ράλλης Γκέκας είναι διδάκτωρ Οικονομικών της Τ. Α.