Συγκριτική αξιολόγηση του νέου νόμου για την κινητικότητα των δημοσίων υπαλλήλων

Της Κατερίνας Κατσιαγάννη, στελέχους Δήμου Χανίων

Η κινητικότητα των δημοσίων υπαλλήλων επανήλθε για ακόμη μία φορά στο προσκήνιο της επικαιρότητας, εξαιτίας των νέων αλλαγών που θεσμοθετήθηκαν με το αναπτυξιακό νομοσχέδιο του Υπουργείου Εσωτερικών «Στρατηγική αναπτυξιακή προοπτική των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, ρύθμιση ζητημάτων αρμοδιότητας Υπουργείου Εσωτερικών και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ 53/11.03.2020 τεύχος Α’). Ο Νόμος (Ν.) 4674/20 μετρά λίγες μόλις μέρες ζωής, τροποποιεί καίρια άρθρα του αρχικού Νόμου για την κινητικότητα και επιφέρει σημαντικές αλλαγές στη διαδικασία. Το ερώτημα που προκύπτει είναι εάν αυτές οι αλλαγές αποτελούν «θεραπεία» για τα μέχρι σήμερα διαπιστωμένα προβλήματα, τις ασάφειες και τις επιμέρους δυσλειτουργίες της κινητικότητας ή αφορούν σε άλλη μία τακτική του «ράβε ξήλωνε», που λειτουργεί ως τροχοπέδη στον ρεαλιστικό εξορθολογισμό του Ανθρωπίνου Δυναμικού (Α.Δ.), χωρίς τελικά ουσιαστικό αποτέλεσμα. Το άρθρο αυτό έχει στόχο να αποτυπώσει κριτικά τις πιο σημαντικές τροποποιήσεις  στην κινητικότητα, οι οποίες επήλθαν με το νέο νομοθέτημα, αντιπαραβάλλοντας σε τρεις (3) διαστάσεις τον αρχικό Ν. 4440/2016, τον πρόσφατο Ν. 4674/20 και τα εμπειρικά δεδομένα σχετικής έρευνας στο Δήμο Χανίων. Στο τέλος του άρθρου παρατίθεται συνοπτικός πίνακας με τη συγκριτική αποτύπωση των παραπάνω.

Σε προηγούμενο άρθρο (https://www.localit.gr/site/archives/195863) αποτυπώθηκαν εμπειρικά δεδομένα για το σημερινό καθεστώς κινητικότητας στην ελληνική Δημόσια Διοίκηση και την Τοπική Αυτοδιοίκηση, όπως αυτό έχει θεσμοθετηθεί, τροποποιηθεί και ισχύει σήμερα με το Ν. 4440/2016 ως «Ενιαίο Σύστημα Κινητικότητας» (ΕΣΚ). Αναλύθηκε η συμβολή του στον εξορθολογισμό της Διαχείρισης των Ανθρωπίνων Πόρων και διατυπώθηκαν σχετικές προτάσεις βελτίωσης. Όλα τα στοιχεία βασίστηκαν σε πρόσφατη έρευνα για το νέο εργαλείο και μελέτη περίπτωσης για αυτό το Δήμο Χανίων.

Τα σημεία του νέου Ν. 4674/20 που αναλύονται κατωτέρω αφορούν μόνο σε αυτά που σχετίζονται με τα ευρήματα της εμπειρικής έρευνας.

Κατ΄ αρχάς, ο Ν. 4440/2016 για το ΕΣΚ έχει υποστεί και στο παρελθόν πληθώρα τροποποιήσεων. Ενδεικτικά αναφέρονται οι: Ν. 4456/2017 (άρθρο 38), Ν. 4472/2017 (άρθρο 100.3), Ν. 4531/2018, (άρθρο 35), N. 4590/19, Ν. 4635/2019 (άρθρο 229) και πρόσφατα ο Ν. 4647/2019 (άρθρα 42 έως και 44).

Δεύτερον, έχουν κατά καιρούς εκδοθεί ποικίλες εγκύκλιοι, προκειμένου να ρυθμιστούν ή να διευκρινιστούν αναδυόμενα θέματα.

Τρίτον, διαπιστώνεται σωρεία ρυθμίσεων, τροποποιήσεων ή και αντικαταστάσεων των επιμέρους άρθρων του ΕΣΚ.

Τέταρτον, από τις αιτιολογικές εκθέσεις των παραπάνω Νόμων, προκύπτει ότι όλες οι αλλαγές υλοποιούνται με γνώμονα, είτε την αντιμετώπιση των δυσκολιών της πρακτικής εφαρμογής του συστήματος, στα πλαίσια αντιμετώπισης της ασαφής εικόνας και της πραγματικής στελέχωσης των υπηρεσιών των φορέων, είτε με οδηγό την εξομάλυνση των δυσλειτουργιών και την αντιμετώπιση σχετικών ασαφειών.

Πέμπτον, στην αιτιολογική έκθεση του πρόσφατου Ν. 4674/20 αναφέρεται επακριβώς ότι με τις καινούργιες τροποποιήσεις επί των σχετικών άρθρων «εξορθολογίζεται το νομικό πλαίσιο του Ενιαίου Συστήματος Κινητικότητας».

Σε απόρροια των παραπάνω διαπιστώσεων, η άποψη μας για τις νέες αλλαγές στο ισχύον καθεστώς κινητικότητας αφορά στα παρακάτω:

Σύνδεση της κινητικότητας με τον προγραμματισμό προσλήψεων-Προσδιορισμένες χρονικά διαδικασίες (Άρθρο 42)

Στην αιτιολογική έκθεση του Ν. 4674/20 για το άρθρο 42 υποστηρίζεται ότι η ρύθμιση επιδιώκει την υιοθέτηση ενός «συστήματος ολιστικής προσέγγισης του όρου στελέχωση» και επιχειρεί να συνδέσει την κινητικότητα με τις προσλήψεις. Συγκεκριμένα το νέο άρθρο αντικαθιστά εξ ολοκλήρου το άρθρο 6 του Ν. 4440/2016 και προβλέπει δύο αντί των προηγούμενων τριών κύκλων κινητικότητας ανά έτος, με αυστηρές χρονικά διαδικασίες. Ο πρώτος κύκλος αποτελεί ουσιαστικά πρώτο πρώιμο στάδιο του ετήσιου προγραμματισμού για τις προσλήψεις και συνδέει πρακτικά δύο διοικητικά εργαλεία για την κάλυψη των αναγκών των δημόσιων υπηρεσιών. Στο δεύτερο κύκλο έχουν δικαίωμα συμμετοχής μόνο όσοι φορείς δεν κάλυψαν τις διαθέσιμες θέσεις με τον πρώτο κύκλο και αυτοί οι φορείς των οποίων δεν έγιναν δεκτά τα αιτήματα πρόσληψης τακτικού προσωπικού. Επιπλέον, το άρθρο στην παρ. 8 προβλέπει και «ποινές» για τους φορείς υποδοχής, που δεν θα έχουν ολοκληρώσει τις προβλεπόμενες διαδικασίες αλλά υπάρχουν επιλεγέντες υποψήφιοι, στερώντας τους τη δυνατότητα να υποβάλλουν αιτήματα για προσλήψεις στα πλαίσια του ετήσιου προγραμματισμού.

 Πρώτον, η εμπειρική έρευνα στο Δήμο Χανίων αποκάλυψε ότι οι άτυπες παρεμβάσεις μπορούν να επηρεάσουν καθοριστικά την ομαλή ολοκλήρωση των μετακινήσεων των υπάλληλων, παρά το γεγονός ότι ο Ν. 4440/2016 προσδιορίζει επακριβώς το ρόλο και το βαθμό συμμετοχής των φορέων προέλευσης και υποδοχής στη διαδικασία. Συνεπώς, προκύπτει ότι η ρύθμιση της παρ. 8 του άρθρου 42 του Ν. 4674/20, είναι εύστοχη και λειτουργική. Δεσμεύει έμμεσα τους φορείς να ολοκληρώνουν τις μετατάξεις, αφού σε αντίθετη περίπτωση δεν μπορούν να υποβάλλουν αιτήματα για προσλήψεις. Άρα, η ρύθμιση «καταπολεμά» αποτελεσματικά τα φαινόμενα άτυπων παρεμβάσεων και επιρροών. Επιπλέον, οι προσδιορισμένες χρονικά διαδικασίες ήταν αναγκαίες, προκειμένου να ολοκληρώνονται ομαλά οι μετατάξεις. Τέλος, οριοθετούνται και οι εκκρεμείς μετατάξεις-αποσπάσεις προηγούμενων κύκλων κινητικότητας, αφού στην παρ. 1 του άρθρου 79 ορίζεται η 31^η Μαΐου 2020 ως αποκλειστική προθεσμία έκδοσης των αποφάσεων μετάταξης ή απόσπασης των μέχρι τώρα διεξαχθέντων κύκλων.

 Δεύτερον, η έρευνα κατέδειξε, κατ΄ αρχάς, αδυναμίες στην κάλυψη των διαθέσιμων προς πλήρωση θέσεων. Στον υπό μελέτη φορέα, ούτε οι θέσεις καλύφθηκαν επαρκώς μέσω ΕΣΚ, ούτε οι ανάγκες αντιμετωπίστηκαν αποτελεσματικά. Επίσης, ανέδειξε την αδήριτη ανάγκη για αποτελεσματική και άμεση κάλυψη των προς διάθεση θέσεων, με συνδυασμό κινητικότητας και διαδικασιών προσλήψεων. Επομένως, κρίνεται «ελπιδοφόρα» και σημαντική η σύνδεση των δύο διοικητικών εργαλείων. Παρόλο αυτά, αμφισβητείται η αποτελεσματικότητά της ως προς την ουσιαστική και επιτυχημένη κάλυψη των θέσεων και κατ΄ επέκταση την ρεαλιστική αντιμετώπιση των αναγκών των φορέων. Στην ουσία, η ρύθμιση αφορά σε προγραμματισμό προσλήψεων και όχι σε γρήγορη και ουσιαστική κάλυψη των επίμαχων θέσεων με άμεσες προσλήψεις Α.Δ.

Οι αλλαγές στη σύνθεση των εξειδικευμένων επιτροπών (Άρθρο 43)

Στην αιτιολογική έκθεση του Ν. 4674/20 για το άρθρο 43, το οποίο αντικαθιστά εξ ολοκλήρου τις παρ. 1, 2 και 3 του άρθρου 7 του Ν. 4440/2016, υποστηρίζεται ότι απλουστεύεται η «διαδικασία  εξέτασης των υποψηφίων για κάλυψη θέσεων με μετάταξη ή απόσπαση και μειώνονται τα σχετικά διοικητικά βάρη, καθώς προβλέπεται η συγκρότηση ενός κεντρικού τριμελούς οργάνου ανά φορέα υποδοχής, αντί της ύπαρξης πολλαπλών συνθέσεων, που ίσχυε έως σήμερα». Με τη ρύθμιση προβλέπεται πλέον η συγκρότηση ενός μόνο τριμελούς οργάνου αξιολόγησης.

Η ποιοτική έρευνα στο Δήμο Χανίων ανέδειξε τον καθοριστικό ρόλο των «εξειδικευμένων» επιτροπών αξιολόγησης. Το προηγούμενο νομοθετικό πλαίσιο προσδιόριζε τη συμμετοχή συγκεκριμένων υπαλλήλων στις επιτροπές, με γνώμονα την οργανική μονάδα που υπάγεται το περίγραμμα της διαθέσιμης θέσης. Ως προς τη συγκρότηση, πλέον, ενός μόνο τριμελούς οργάνου σε σύνολο φορέα, αμφισβητείται η αποτελεσματικότητα της νέας ρύθμισης. Ειδικότερα, διακυβεύεται η ορθολογική εκτίμηση των προσόντων των υποψηφίων. Η έρευνα έδειξε ξεκάθαρα ότι αποκλειστικά και ουσιαστικά αρμόδια για την υποβολή των κατάλληλων ερωτήσεων για την τελική επιλογή υποψηφίων είναι η επιτροπή, η οποία απαρτίζεται από μέλη της οικείας Διεύθυνσης και του Τμήματος, που ανήκει το περίγραμμα της εκάστοτε θέσης. Αμφισβητείται, δηλαδή, το κατά πόσο η κάθε μοναδική επιτροπή σε ένα φορέα είναι δυνατόν να καλύψει επαρκώς τις απαιτήσεις του ρόλου και των υποχρεώσεών της. Επιπλέον, κατά πόσο μπορεί μία «γενική» επιτροπή να εξασφαλίσει την ορθή επιλογή υποψηφίου, αφού μόνο θεωρητικά μπορεί να έχει άποψη για τα αντικείμενα και τις αρμοδιότητες της κάθε ειδικότερης θέσης. Επομένως, η αρχικά προβλεπόμενη «εξειδικευμένη» σύνθεση κρίνεται ορθότερη, αφού οδηγεί και εξασφαλίζει την αντικειμενική και αποτελεσματική επιλογή του κατάλληλου ανθρώπου για την κατάλληλη θέση.

Ο δυνητικός πλέον χαρακτήρας της συνέντευξης των υποψηφίων προς μετακίνηση (Άρθρο 43)

Επιπλέον, στην αιτιολογική έκθεση για το ίδιο άρθρο, υποστηρίζεται ότι «η διαδικασία επιλογής υποψηφίου καθίσταται πιο ευέλικτη για τους φορείς υποδοχής, καθώς η συνέντευξη επιλογής που διενεργείται από το ως άνω συλλογικό όργανο μετατρέπεται σε δυνητικό στοιχείο της διαδικασίας». Ουσιαστικά, με την εν λόγω ρύθμιση καταργείται ο υποχρεωτικός χαρακτήρας της συνέντευξης των υποψηφίων για τις θέσεις, δίνοντας την ευχέρεια στο φορέα υποδοχής και στις τριμελείς επιτροπές να αποφανθούν για τη διεξαγωγή ή μη της συνέντευξης.

Η εμπειρική έρευνα αποκάλυψε τον προσδιοριστικό και καταλυτικό ρόλο της συνέντευξης στην τελική κρίση των επιτροπών. Ως προς τη νέα ρύθμιση για τη δυνητική διεξαγωγή της, προκύπτουν ερωτήματα για το κατά πόσο θα είναι εφικτή η απόκτηση σφαιρικής εικόνας του υποψηφίου, μόνο από τα στοιχεία της αίτησης του υπαλλήλου προς μετακίνηση στην ηλεκτρονική εφαρμογή του Μητρώου Ανθρωπίνου Δυναμικού Ελληνικού Δημοσίου (ΜΑΔΕΔ). Καθολικά όλα τα μέλη των επιτροπών που συμμετείχαν στην έρευνα υποστήριξαν ότι η συνέντευξη ήταν το καθοριστικό εργαλείο για την τελική κρίση τους. Επίσης, διαπιστώθηκε ότι στην ουσία το εργαλείο αυτό αποκάλυπτε τα ουσιαστικά προσόντα των υποψηφίων και εν γένει τη συνολική υπηρεσιακή συμπεριφορά και τις εμπειρικές δεξιότητες του καθενός υποψηφίου. Συνοψίζοντας, η νέα ρύθμιση για δυνητική εφαρμογή της συνέντευξης θέτει ανησυχίες ως προς την αντικειμενικότητα της διαδικασίας και την ορθολογική κρίση των επιτροπών για τον τελικό υποψήφιο.

Ο υπολογισμός του προβλεπόμενου ποσοστού κάλυψης των θέσεων (Άρθρο 44)

Με την παρ.8 του άρθρου 44 και με ισχύ της διάταξης για τον Α΄ κύκλο κινητικότητας έτους 2019, προστίθεται τελευταίο εδάφιο στην παράγραφο 4 του άρθρου 4 του ν. 4440/2016 (προϋποθέσεις συμμετοχής), με το οποίο ορίζεται ότι «ειδικά για υπηρεσίες που εδρεύουν εν όλω ή εν µέρει σε νησιωτικές περιοχές ο υπολογισμός του προβλεπόμενου ποσοστού, υπολογίζεται βάσει της οικείας απόφασης κατανοµής θέσεων και της τοποθέτησης των υπαλλήλων στην έδρα της υπηρεσίας, στην οποία έχει τοποθετηθεί ο υπάλληλος, ο οποίος µετέχει στην κινητικότητα, για την κατηγορία και κλάδο του οποίου πραγματοποιείται ο υπολογισμός».

Κατ΄ αρχάς, με πρόσφατη ρύθμιση με το άρθρο 42 του Ν. 4647/19 (ΦΕΚ 204/16.12.2019 τεύχος Α’), αντικαταστάθηκαν οι παρ. 2 έως 5 του άρθρου 4 του αρχικού Νόμου ως προς τις προϋποθέσεις για τη συμμετοχή των υπαλλήλων στο ΕΣΚ και τα οριζόμενα ποσοστά κάλυψης των θέσεων στο φορέα υποδοχής. Στην αιτιολογική έκθεση του Ν. 4647/2019 για το συγκεκριμένο άρθρο, υποστηρίζεται ότι οι ως άνω τροποποιήσεις πραγματοποιούνται για την αντιμετώπιση δυσλειτουργιών της πρακτικής εφαρμογής του συστήματος κινητικότητας, ιδιαίτερα για τους φορείς των παραμεθόριων περιοχών και προκειμένου να οριοθετηθούν οι δυσκολίες της προκαλούμενης υποστελέχωσης των φορέων προέλευσης. Ειδικότερα, προβλέπεται ότι το προηγούμενο 50% και 65%, αντίστοιχα για τους φορείς με πληθυσμό κάτω των 100.000 κατοίκων, ποσοστό κάλυψης των θέσεων του φορέα προέλευσης, αντικαθίσταται με ποσοστό τουλάχιστον 65% επί του συνόλου των οργανικών θέσεων, αφαιρώντας από το παραπάνω αποσπασμένους υπαλλήλους, υπαλλήλους με μακροχρόνιες άδειες κλπ.

Η εμπειρική έρευνα στο Δήμο Χανίων κατέδειξε ότι με το ισχύον σύστημα δεν αντιμετωπίστηκαν επαρκώς οι ανάγκες κάλυψης σε προσωπικό ούτε για τους φορείς προέλευσης, ούτε για τους φορείς υποδοχής. Επιπροσθέτως, η έρευνα αποκάλυψε, αναφορικά με το ποσοστό κάλυψης των θέσεων του φορέα προέλευσης, ότι ο Νόμος επιβάλλεται να συμπληρωθεί και να ενισχυθεί με επιπλέον ουσιαστικές και ευέλικτες δικλείδες ασφαλείας. Αλλαγές, δηλαδή, που θα λαμβάνουν υπόψη τις ιδιομορφίες και τις ιδιαιτερότητες των φορέων και ειδικότερα των Δήμων. Άρα, η τροποποίηση του Νόμου ως προς το οριζόμενο ποσοστό και τον υπολογισμό του για τις νησιωτικές περιοχές κρίνεται απαραίτητη και θετική, καθώς είναι γεγονός πλέον ότι τα δεδομένα είναι πραγματικά και όχι πλασματικά, και οδηγούν σε ρεαλιστική αποτύπωση των αριθμητικών δεδομένων των φορέων προέλευσης. Εντούτοις, εξακολουθεί να μην αποτελεί μία ικανοποιητική δικλείδα ασφάλειας, σύμφωνα με τα όσα τεκμηριωμένα υποστήριξαν στην εμπειρική έρευνα οι Δήμαρχοι και οι συνεργάτες τους από τους όμορους Δήμους του Δήμου Χανίων καθώς και οι υπηρεσιακοί παράγοντες στις επιμέρους συνεντεύξεις. Επιπλέον, εξακολουθεί να μην διασφαλίζεται η ομαλή και εύρυθμη λειτουργία ειδικά των μικρών και περιφερειακών Δήμων ή και των υπηρεσιών και των οργανικών μονάδων με ιδιαίτερες και απαιτητικές ανάγκες.

Το συμπέρασμα που προκύπτει είναι ότι και αυτές οι αλλαγές στην κινητικότητα των δημοσίων υπαλλήλων εγείρουν αμφιβολίες, προκαλούν ανησυχίες και θέτουν νέα ερωτηματικά για το κατά πόσο και πώς τελικά εξορθολογίζεται το ισχύον καθεστώς κινητικότητας. Αναμφισβήτητα, θα χρειαστεί μια μακρά λειτουργική περίοδος εφαρμογής των τελευταίων τροποποιήσεων προκειμένου να διεξαχθούν ασφαλή συμπεράσματα ως προς τις παραπάνω κριτικές τοποθετήσεις. Εν κατακλείδι, η εμπειρική προσέγγιση και νέα ερευνητικά δεδομένα θα επαληθεύσουν ή θα αναιρέσουν, αλλά με βεβαιότητα θα «προσθέσουν» στους παραπάνω προβληματισμούς και στη συζήτηση για το ΕΣΚ.  

Συγκριτική Αποτύπωση Ν. 4440/2016-Ν. 4674/20-Εμπειρικά δεδομένα στο Δήμο Χανίων