Τέσσερις βασικές συστάσεις για την περιφερειακή πολιτικής της Ελλάδας μετά το 2020, την αξιοποίηση δηλαδή των πόρων του ΕΣΠΑ την προγραμματική περίοδο 2021-2027 απευθύνει ο ΟΟΣΑ στη χώρα μας και ειδικότερα στο υπουργείο Ανάπτυξης και Επενδύσεων, το οποίο του ανέθεσε τη σχετική μελέτη.
Βασική υπογράμμιση στη μελέτη είναι πως η εθνική στρατηγική πρέπει να συμπληρωθεί από μια τοποκεντρική στρατηγική ανάπτυξης: Οι περιφέρειες, οι πόλεις, οι αγροτικές κοινότητες και οι δήμοι πρέπει να εναρμονίσουν τους στόχους τους και να αναλάβουν ενεργό ρόλο στην εκπλήρωση των στόχων για την οικονομία, προσαρμόζοντας παράλληλα τις δημόσιες επενδύσεις και την παροχή υπηρεσιών στις τοπικές ανάγκες.
Η μελέτη, που παρουσιάζεται σήμερα διαδικτυακά, εκπονήθηκε από το Κέντρο Επιχειρηματικότητας Μικρομεσαίων Επιχειρήσεων, Περιφερειών και Πόλεων του ΟΟΣΑ, σε στενή συνεργασία με τη Γενική Γραμματεία Δημοσίων Επενδύσεων και ΕΣΠΑ και υπό την αιγίδα της Επιτροπής Περιφερειακής Αναπτυξιακής Πολιτικής του ΟΟΣΑ.
Ειδικότερα ο ΟΟΣΑ προτρέπει τις ελληνικές αρχές να δομήσουν την περιφερειακή τους πολιτική για την επόμενη προγραμματική περίοδο σε συγκεκριμένους πυλώνες αξιοποίησης πόρων, έτσι ώστε να ανοίξουν προοπτικές ανάκαμψης της ελληνικής οικονομίας, η οποία, μετά την καταβύθιση που υπέστη με τη δημοσιονομική κρίση, τώρα αντιμετωπίζει και τις επιπτώσεις της πανδημίας.
Επιστροφή τα προ μνημονίων επίπεδα το 2035
Καταρχήν η εκτίμηση του ΟΟΣΑ είναι πως η ελληνική οικονομία με ετήσιο ρυθμό ανάπτυξης στο 2% δύναται να επιστρέψει στα προ μνημονίων επίπεδα εντός 15 ετών. Ωστόσο εκτιμά ότι το χρονικό αυτό διάστημα μπορεί να μειωθεί σχεδόν στο μισό, εάν υπάρξει μια στοχευμένη διάχυση πόρων στην περιφέρεια της Αττικής, έτσι ώστε να πετύχει ρυθμούς ανάπτυξης της τάξης του 3%. Ωστόσο, το χρονικό αυτό διάστημα μπορεί να μειωθεί σχεδόν στο μισό, εάν υπάρξει μια στοχευμένη διάχυση των πόρων του νέου ΕΣΠΑ στην περιφέρεια Αττικής, ώστε η περιφέρεια να «πετύχει» ρυθμούς ανάπτυξης της τάξεως του 3%. Την εκτίμηση αυτή τη στηρίζει στην εξής αιτιολόγηση:
Η οικονομική ανάκαμψη της Αττικής θα μειώσει σχεδόν στο μισό σχεδόν ανάκαμψης της Ελλάδας
Η χρηματοπιστωτική κρίση δεν έπληξε κατά τον ίδιο τρόπο όλες τις περιφέρειες της χώρας. Η Ελλάδα εμφανίζει τώρα το 9ο υψηλότερο δείκτη περιφερειακών ανισοτήτων ως προς το κατά κεφαλήν ΑΕΠ μεταξύ των 30 χωρών του ΟΟΣΑ. Η μεγαλύτερη μείωση στην παραγωγικότητα, εξαιτίας της κρίσης του 2008,σημειώθηκε στα απομακρυσμένα νησιά αλλά και στη Δυτική Ελλάδα και στην Αττική.
Η Αττική, η οποία συνεισέφερε το 48% του εθνικού ΑΕΠ και το 43% της απασχόλησης έως το 2017, υπέστη δυσανάλογο πλήγμα κατά τη διάρκεια της κρίσης, με μείωση κατά περίπου 10% του συνολικού πληθυσμού της. Μαζί με την Κεντρική Μακεδονία, κατέγραψε απώλεια μεγαλύτερη από το ήμισυ (58%) των συνολικών θέσεων εργασίας που χάθηκαν στην Ελλάδα.
Αυτοί οι οικονομικοί κραδασμοί ήταν τόσο έντονοι ώστε ορισμένες ελληνικές υστερούσες περιφέρειες να έχουν συγκλίνει με το επίπεδο παραγωγικότητας της Αττικής– το οποίο παραμένει κατώτερο των δυνατοτήτων της.
Ωστόσο, αυτού του είδους η περιφερειακή σύγκλιση θεωρείται εσφαλμένη. Σύμφωνα με τις εκτιμήσεις της παρούσας μελέτης, με ετήσιο ρυθμό ανάπτυξης 2% περίπου, η Ελλάδα θα επανέλθει στα επίπεδα προ κρίσης σε 15 χρόνια.
Αντιθέτως, αν ο ρυθμός ανάπτυξης της Αττικής ανέλθει στο 3%, η περίοδος ανάκαμψης της Ελλάδας θα μειωθεί κατά το ήμισυ περίπου, στα 8 χρόνια. Επομένως, η ανασυγκρότηση της παραγωγικότητας της Αθήνας έχει ζωτική σημασία για την ώθηση της εθνικής ανάπτυξης της Ελλάδας, ιδιαιτέρως υπό τις τρέχουσες συνθήκες της παγκόσμιας επιβράδυνσης λόγω COVID-19.
Απαραίτητη η εξισορροπημένη και εκτεταμένη ανάπτυξη όλων των ελληνικών περιφερειών
Η ανάκαμψη όμως της Αττικής δεν θα πρέπει να αποτελέσει μεμονωμένο φαινόμενο. Η εξισορροπημένη και εκτεταμένη ανάπτυξη όλων των ελληνικών περιφερειών είναι απαραίτητη.
Σημαντικός ο ρόλος των ευρωπαϊκών πόρων στη διαδικασία ανάκαμψης
Όπως υπογραμμίζεται στη μελέτη, οι πόροι της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) έχουν διαδραματίσει σημαντικό ρόλο στη διαδικασία ανάκαμψης και θα συνεχίσουν να είναι σημαντικοί και στο μέλλον. Εκφράζουν ποσοστό μεγαλύτερο από το 80% των ελληνικών δημόσιων επενδύσεων και, σύμφωνα με την ανάλυση της μελέτης, εκτιμάται ότι μεταξύ του 2009 και του 2018, κάθε ευρώ των Διαρθρωτικών Ταμείων στην Ελλάδα παρήγαγε επιπλέον 64 λεπτά του ΑΕΠ.
Η Ελλάδα, συνεχίζει η μελέτη, έχει ήδη προχωρήσει σε έναν εντυπωσιακό αριθμό διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων σε εθνική κλίμακα από τότε που ξέσπασε η παγκόσμια χρηματοπιστωτική κρίση (από τη συνταξιοδοτική και τη φορολογική μεταρρύθμιση έως τη δικαιοσύνη, την αγορά εργασίας, τις δημόσιες επενδύσεις, τις κοινωνικές, ενεργειακές και περιβαλλοντικές πολιτικές), καθώς και σε μεταρρυθμίσεις όσον αφορά την αποκέντρωση και την ενίσχυση των δύο βαθμών τοπικής αυτοδιοίκησης.
Η Ελλάδα πρέπει να προωθήσει το σύστημα πολυεπίπεδης διακυβέρνησης θεσμικών και δημοσιονομικών δομών
Ωστόσο στη μελέτη υπογραμμίζεται η εθνική στρατηγική πρέπει να συμπληρωθεί από μια τοποκεντρική στρατηγική ανάπτυξης.
Συγκεκριμένα αναφέρει:
Οι περιφέρειες, οι πόλεις, οι αγροτικές κοινότητες και οι δήμοι πρέπει να εναρμονίσουν τους στόχους τους και να αναλάβουν ενεργό ρόλο στην εκπλήρωση των στόχων για την οικονομία, προσαρμόζοντας παράλληλα τις δημόσιες επενδύσεις και την παροχή υπηρεσιών στις τοπικές ανάγκες.
Για να φέρει σε πέρας αυτό το έργο, η Ελλάδα θα πρέπει να συνεχίσει να προωθεί τη μεταρρύθμιση του συστήματος πολυεπίπεδης διακυβέρνησης θεσμικών και δημοσιονομικών δομών.
Από το 2010, η Ελλάδα έχει θεσπίσει μια νέα αρχιτεκτονική του συστήματος πολυεπίπεδης διακυβέρνησης για την υλοποίηση των πολιτικών περιφερειακής και τοπικής ανάπτυξης.
Έχουν πραγματοποιηθεί ορισμένες βελτιώσεις και παρατηρείται η μετατόπιση προς μια ευρύτερη τοποκεντρική προσέγγιση όσον αφορά την πολιτική για την περιφερειακή ανάπτυξη, πρωτίστως μέσω:
- μιας πολιτικής αποκέντρωσης και ειδικότερα περιφερειοποίησης και
- ii) μιας πιο στρατηγικής προσέγγισης όσον αφορά τη διαχείριση των πόρων της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένης μιας ευρύτερης περιφερειακής προσέγγισης κατά την προγραμματική περίοδο 2014-20 έναντι της προηγούμενης.
Αυτές οι δύο πολιτικές δεν θα πρέπει να εξεταστούν μεμονωμένα δεδομένων των ισχυρών δεσμών τους: η διαδικασία της αποκέντρωσης αναπόφευκτα έχει σημαντικό αντίκτυπο στην πολιτική περιφερειακής ανάπτυξης και στη διαχείριση των πόρων της ΕΕ.
Οι προτεραιότητες σε βραχυπρόθεσμο και μεσοπρόθεσμο ορίζοντα θα πρέπει να είναι η παγίωση των αλλαγών που έχουν εισαχθεί από το πρόγραμμα αποκέντρωσης και τη νέα αρχιτεκτονική του συστήματος διαχείρισης και ελέγχου των πόρων της ΕΕ για την τρέχουσα προγραμματική περίοδο. Είναι γεγονός ότι οι πιο αποτελεσματικές επενδύσεις για την περιφερειακή ανάπτυξη χρειάζονται:
1.Διαμόρφωση καλύτερου πλαισίου, ειδικότερα του συστήματος αποκέντρωσης (αποσαφήνιση της ανάθεσης ευθυνών, μεγαλύτερη δημοσιονομική αυτονομία των περιφερειών και αρχών τοπικής αυτοδιοίκησης, μεγαλύτερη διαφοροποίηση στην ανάθεση ευθυνών ώστε να αποτυπώνονται οι διαφορετικές ικανότητες των περιφερειακών και τοπικών αρχών).
2.Διατήρηση της προόδου στη διαχείριση των πόρων της ΕΕ κατά την προγραμματική περίοδο 2021-27, με ιδιαίτερη βαρύτητα σε περιφερειακά επιχειρησιακά προγράμματα που θα είναι περισσότερο στοχευμένα στις τοπικές ανάγκες, καθώς και ένα πιο ολοκληρωμένο/ συντονισμένο πολυεπίπεδο σύστημα στο σύνολό του.
Οι βελτιώσεις στη διαχείριση των πόρων της ΕΕ μπορούν να χρησιμοποιηθούν ως μοχλός για τη βελτίωση του συνολικού συστήματος πολυεπίπεδης διακυβέρνησης. Μια πιο στρατηγική και ενισχυμένη σύμπραξη ανάμεσα στο κεντρικό, το περιφερειακό και το δημοτικό επίπεδο όχι μόνο είναι σημαντική για τη διαχείριση των πόρων της ΕΕ αλλά και για το σύστημα των δημόσιων επενδύσεων στο σύνολό του
Οι τέσσερις συστάσεις του ΟΟΣΑ
Σύμφωνα με τη μελέτη του ΟΟΣΑ, η τρέχουσα έξαρση της πανδημίας COVID-19 επιβραδύνει τις προσπάθειες ανάκαμψης της Ελλάδας. Ενώ οι μεσομακροπρόθεσμες επιπτώσεις του COVID-19 παραμένουν αβέβαιες και θα ποικίλλουν μεταξύ χωρών και κλάδων, η ελληνική κυβέρνηση θα χρειαστεί να λάβει συντονισμένα μέτρα πολιτικής σε τοπικό, περιφερειακό και εθνικό επίπεδο προκειμένου να ελαχιστοποιήσει την απώλεια θέσεων εργασίας και το κλείσιμο επιχειρήσεων στο εγγύς μέλλον και σε μεσοπρόθεσμο ορίζοντα.
Προκειμένου να στηρίξει την οικονομική ανάκαμψη της Ελλάδας από την παγκόσμια χρηματοπιστωτική κρίση και την κρίση του COVID-19, η παρούσα μελέτη προσδιορίζει δράσεις σε βασικούς τομείς για να αξιοποιήσουν οι ελληνικές περιφέρειες μακροπρόθεσμες ευκαιρίες ανάπτυξης. Περιλαμβάνονται:
Ενίσχυση Περιφερειακών Πολιτικών
- Ενίσχυση της τοποκεντρικής προσέγγισης για την περιφερειακή ανάπτυξη μέσω της δημιουργίας εθνικής περιφερειακής πολιτικής με μακροπρόθεσμο όραμα, της ιεράρχησης των τοποκεντρικών πολιτικών σε διαφορετικούς τύπους ελληνικών περιφερειών και της προσαρμογής των διαρθρωτικών πολιτικών στις ανάγκες και τις δυνατότητές τους. Εκπόνηση μακροπρόθεσμων ολοκληρωμένων στρατηγικών ανάπτυξης που βασίζονται σε χωρικά στοιχεία σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο και υποστήριξη παρεμβάσεων τοποκεντρικής πολιτικής μέσω ποιοτικών δεδομένων και δημόσιων διαβουλεύσεων.
- Καλύτερη αξιοποίηση του χωροταξικού σχεδιασμού και ανάπτυξη ολοκληρωμένων προοπτικών σε περιφερειακό επίπεδο μέσω της διευκόλυνσης και της επιτάχυνσης της μετάβασης στη νέα ολοκληρωμένη προσέγγιση του περιφερειακού χωροταξικού σχεδιασμού, την εναρμόνιση των περιφερειακών χωρικών σχεδίων και των περιφερειακών επιχειρησιακών προγραμμάτων.
- Ανάπτυξη μίας σαφούς εθνικής αστικής πολιτικής, ενίσχυση των συστημάτων διακυβέρνησης των μητροπολιτικών περιοχών Αθήνας και Θεσσαλονίκης καθώς και των διαδημοτικών συνεργασιών, προκειμένου να προάγουν τον ρόλο των πόλεων και των δήμων ως παράγοντες οικονομικής ανάπτυξης.
- Ενίσχυση του συντονισμού της αγροτικής ανάπτυξης με τις τομεακές πολιτικές και ανάπτυξη ολοκληρωμένης μεσομακροπρόθεσμης καθολικής στρατηγικής αγροτικής ανάπτυξης.
- Προώθηση οικονομικής διαφοροποίησης των αγροτικών περιοχών μέσω της υποστήριξης πρωτοβουλιών από κάτω προς τα πάνω (bottom-up initiatives) πέραν της γεωργίας και των παραδοσιακών τομέων, ενθάρρυνση του ψηφιακού μετασχηματισμού της αγροτικής οικονομίας καθώς και υποστήριξη της ανάπτυξης μιας διευρυμένης θεώρησης της καινοτομίας -πέραν της παραδοσιακής επιστήμης και τεχνολογίας μέσω συντονισμένων περιφερειακών στρατηγικών έξυπνης εξειδίκευσης.
- Ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας του αγροδιατροφικού τομέα με προσέγγιση από κάτω προς τα πάνω μέσω της ανάπτυξης νέων και πιο εστιασμένων μέτρων για τη διαφύλαξη και την αξιοποίηση αγροτικών εκτάσεων, ενίσχυση συμβουλευτικών υπηρεσιών και υπηρεσιών γενικών εφαρμογών σε αγροκτήματα βάσει της ζήτησης καθώς και εκσυγχρονισμό ομάδων παραγωγών και συνεταιριστικών επιχειρήσεων.
Ώθηση της παραγωγικότητας, της ανταγωνιστικότητας και της δημιουργίας τοπικών θέσεων εργασίας σε όλες τις περιφέρειες
• Υποστήριξη σε εστιασμένες οικονομικές εξειδικεύσεις των περιφερειών και περαιτέρω διαφοροποίηση των στρατηγικών έξυπνης εξειδίκευσης μεταξύ ομάδων περιφερειών της Ελλάδας.
• Αύξηση της υποστήριξης των ΜΜΕ για τη δημιουργία τοπικών θέσεων εργασίας, μέσω της κινητοποίησης περιφερειακών επιχειρηματικών και ερευνητικών δικτύων για καλύτερη σύνδεση έρευνας και επιχειρήσεων, εδραίωση του τριγώνου της γνώσης, δηλαδή της εκπαίδευσης, έρευνας και καινοτομίας, με την προαγωγή τοποκεντρικών πολιτικών καθώς και ενίσχυση και επέκταση των επιχειρηματικών υπηρεσιών για ΜΜΕ σε όλες τις ελληνικές περιφέρειες.
• Ανάπτυξη ολοκληρωμένων εθνικών και περιφερειακών στρατηγικών για τον τουρισμό τόσο σε μεσοπρόθεσμο όσο και σε μακροπρόθεσμο ορίζοντα, χρησιμοποιώντας τον τουρισμό ως καταλύτη της περιφερειακής ανάπτυξης και συνδέοντάς τον με τις τοπικές αλυσίδες αξίας με:
- τη δημιουργία ολοκληρωμένων προσεγγίσεων για την ανάπτυξη και προώθηση θεματικών προϊόντων τουρισμού,
- την προώθηση καθετοποιημένης διαδικασίας παραγωγής για την ενίσχυση της δημιουργίας υψηλής προστιθέμενης αξίας πιστοποιημένων τροφίμων,
- την ανάπτυξη δικτύων αλυσίδων εφοδιασμού καθ’ όλο το έτος,
- την ανάπτυξη μιας συνολικής πολιτικής αγροτουρισμού και
- την προώθηση μέτρων και δράσεων σε περιφέρειες και κοινότητες με στόχο την ενίσχυση της ψηφιοποίησης στον τομέα του τουρισμού.
Προώθηση της ποιοτικής απασχόλησης και της κοινωνικής ένταξης σε όλες τις περιφέρειες
- Διευκόλυνση της δημιουργίας ποιοτικών θέσεων εργασίας και στήριξη της ανάπτυξης των τοπικών δεξιοτήτων μέσω της εναρμόνισης της εκπαίδευσης και της παροχής δεξιοτήτων με τις τοπικές αγορές εργασίας, της ενίσχυσης μηχανισμών και δράσεων για την καλύτερη διασύνδεση των ατόμων που αναζητούν εργασία με τις τοπικές αγορές εργασίας καθώς και της ανάπτυξης περιφερειακών στρατηγικών για να παραμένουν στον τόπο τους οι νέοι και τα άτομα με ικανότητες.
- Ενδυνάμωση των τοπικών υπηρεσιών για τη μείωση της φτώχειας και τη στήριξη της κοινωνικής ένταξης μέσω της ευαισθητοποίησης και ενίσχυσης του οικοσυστήματος για τη στήριξη της κοινωνικής οικονομίας σε όλες τις ελληνικές περιφέρειες καθώς και της ενδυνάμωσης των δράσεων σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο για την καλύτερη σύνδεση των τοπικών αγορών εργασίας με τις υφιστάμενες κοινωνικές υπηρεσίες.
Ενίσχυση της συνδεσιμότητας και της βιώσιμης ανάπτυξης σε όλες τις περιφέρειες
- Ενίσχυση της συνδεσιμότητας των περιφερειών ώστε να καλύπτουν τις τρέχουσες και τις μελλοντικές ανάγκες προωθώντας την Εθνική Ψηφιακή Στρατηγική και την ενίσχυση των ψηφιακών υποδομών σε όλες τις περιφέρειες και ειδικά στις απομακρυσμένες περιοχές.
- Διασφάλιση της βιωσιμότητας από κάτω προς τα πάνω και προστασία του φυσικού πλούτου των ελληνικών περιφερειών μέσω της πλήρους υλοποίησης της Στρατηγικής Κυκλικής Οικονομίας της Ελλάδας, της εφαρμογής του σχεδίου δράσης της σε όλες τις περιφέρειες και της μεγαλύτερης δέσμευσης όσον αφορά τον περιβαλλοντικό προγραμματισμό σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο.
Αναλυτικά η μελέτη του ΟΟΣΑ: