3ο. Τα συστήματα κατανομής της εξισορροπητικής επιχορήγησης σε κράτη μέλη του ΟΟΣΑ

Του Ράλλη Γκέκα

Δρ. Οικονομικών της ΤΑ

Στο πλαίσιο της συζήτησης που έχει ξεκινήσει για την αλλαγή του τρόπου κατανομής των ΚΑΠ διατυπώνονται, σε μία σειρά άρθρων, ορισμένες σκέψεις, εμπειρίες και θεωρητικές προσεγγίσεις, που φιλοδοξούν να εμπλουτίσουν το σχετικό  διάλογο.

Το πρώτο άρθρο της σειράς αυτής είχε ως αντικείμενο την επιλογή του είδους των επιχορηγήσεων, τη στόχευση τους και την αποτελεσματική χρήση των στατιστικών δεδομένων.

Στο δεύτερο άρθρο, καταβλήθηκε προσπάθεια να παρουσιαστεί η θεωρία και η διεθνής εμπειρία από τον τρόπο αποτελεσματικού σχεδιασμού των εξισορροπητικών επιχορηγήσεων προς την Τοπική Αυτοδιοίκηση.

Στο παρόν, που αποτελεί και το τελευταίο άρθρο της σειράς, παρουσιάζεται διεθνής εμπειρία από τον τρόπο κατανομής των εξισορροπητικών επιχορηγήσεων. Καταρχήν, γίνεται παρουσίαση του συστήματος κατανομής σε Ιταλία, Καναδά, Αυστραλία, Γερμανία, Λουξεμβούργο και Ελβετία καθώς και της κριτικής που δέχθηκαν, έτσι όπως εντοπίστηκε στη σχετική επιστημονική βιβλιογραφία. Ακολουθεί, η συνοπτική παρουσίαση μεταβλητών που χρησιμοποιούνται σε συστήματα κατανομής, κυρίως προς τους Δήμους, κρατών όπως η Νορβηγία, η Σουηδία, η Ολλανδία, η Λιθουανία, η Εσθονία, η Ιαπωνία και η Βραζιλία[1]. Το άρθρο ολοκληρώνεται με τα συμπεράσματα, από τις διεθνείς καλές πρακτικές, έτσι όπως εξήχθησαν από σχετική μελέτη του ΟΟΣΑ. 

1. Το σύστημα κατανομής των εξισορροπητικών επιχορηγήσεων στην Ιταλία

Η  συνολική μεταρρύθμιση της εξισορροπητικής επιχορήγησης στην Ιταλία παρουσιάζει πολλά κοινά στοιχεία με μεταρρυθμίσεις και συστήματα κατανομής που παρατηρούνται σε άλλες χώρες. Πραγματοποιήθηκε το 2011. Το σύστημα κατανομής δημιουργήθηκε στο πλαίσιο μιας ευρύτερης μεταρρύθμισης, του 2009, με στόχο τη δημοσιονομική αποκέντρωση. Η μεταρρύθμιση αυτή περιείχε τέσσερις άξονες:

α) Το κόστος των αρμοδιοτήτων πρέπει να καλύπτεται με ίδιους (φορολογικούς) πόρους,

β)  Αποσαφήνιση αρμοδιοτήτων. Οι αρμοδιότητες της ΤΑ ταξινομήθηκαν σε δύο κατηγορίες: 1. Υποχρεωτικές, στις οποίες περιλαμβάνονται οι υγειονομικές υπηρεσίες, η εκπαίδευση, η κοινωνική πρόνοια και οι τοπικές συγκοινωνίες και 2. Όλες οι υπόλοιπες,

γ) Εξισορρόπηση της φορολογικής ικανότητας και του πρότυπου κόστους,

δ) Εναρμόνιση των λογιστικών αρχών

Ο νέος τρόπος κατανομής περιέλαβε ένα σύνολο μέτρων, που αποσκοπούσαν στην αντιμετώπιση της αδιαφάνειας κατά την χρηματοδότηση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Για να αντιμετωπιστούν τα υψηλά επίπεδα περιφερειακών ανισοτήτων, το νέο σύστημα εξισορροπητικής επιχορήγησης σχεδιάστηκε έτσι ώστε να αντικαταστήσει άλλες επιχορηγήσεις, που δεν στόχευαν στην τοπική δημοσιονομική ικανότητα. Η προσπάθεια αυτή ταυτόχρονα ενίσχυσε τη δημοσιονομική αυτονομία της ΤΑ, περιορίζοντας τις ειδικές επιχορηγήσεις, που προϋπήρχαν. Για να αποφευχθούν αντικίνητρα, το σύστημα χρησιμοποίησε το πρότυπο μοναδιαίο κόστος, ανεξάρτητα από τις πραγματοποιηθείσες δαπάνες. Με αυτό τον τρόπο, χρησιμοποιώντας αντικειμενικούς και εκ των προτέρων γνωστούς αλγόριθμους, έγινε δυνατή η βελτίωση της διαφάνειας του συστήματος κατανομής των εξισορροπητικών επιχορηγήσεων.  Σημειώνεται ότι το προηγούμενο σύστημα κατανομής έτεινε να καθορίζεται μετά από διαπραγματεύσεις των βαθμίδων διακυβέρνησης (Κράτος, Περιφέρειες, Επαρχίες, Δήμοι),  με βάση το ιστορικό- πραγματοποιηθέν κόστος και όχι αντικειμενικά κριτήρια κατανομής. Θα πρέπει να τονιστεί ότι ο έλεγχος της εφαρμογής του συστήματος κατανομής, όπως επίσης και οι αλλαγές και βελτιώσεις του, πραγματοποιείται με τη συμμετοχή και τη συνεργασία της Κεντρικής Ένωσης Δήμων.

Οι κύριες μεταβλητές, που χρησιμοποιούνται στο σύστημα κατανομής της εξισορροπητικής επιχορήγησης:

• Πληθυσμός
• Πληθυσμός άνω των 65 ετών
• Πληθυσμός μεταξύ 3- 14 ετών
• Παιδία προσχολικής ηλικίας, που εξυπηρετούνται από δημοτικές δομές
• Σχολικά γεύματα
• Ύπαρξη Μετρό ή /και Τραμ
• Συνολική επιφάνεια του Δήμου
• Υψόμετρο του Δήμου
• Συνολικός όγκος (τόνοι) αποκομιδής απορριμμάτων
• Συνολικός όγκος (τόνοι) απορριμμάτων που ανακυκλώνονται.

Έχει δημιουργηθεί η διαδικτυακή πύλη OpenCivitas, η οποία περιέχει πληροφορίες και δεδομένα για όλους τους Ιταλικούς ΟΤΑ. Τα δεδομένα έχουν επεξεργαστεί με τέτοιο τρόπο ώστε να είναι δυνατή και σχετικά εύκολη η συγκριτική αξιολόγηση και οι διαφορετικές επιδόσεις, με εκ των προτέρων γνωστούς δείκτες. Τέτοιοι δείκτες είναι το μέσο κατά κεφαλή κόστος, η απόκλιση του πραγματοποιηθέντος κόστους από το πρότυπο ή οι αποκλίσεις από το πρότυπο επίπεδο παρεχομένων υπηρεσιών. Με αυτό τον τρόπο, καταβάλλεται προσπάθεια να βελτιωθεί η διαφάνεια, η αποδοτικότητα και η αποτελεσματικότητα των Δήμων.

Η κριτική του Ιταλικού συστήματος κατανομής

Η κριτική που ασκείται στο Ιταλικό σύστημα εξισορροπητικής επιχορήγησης έχει να κάνει ότι με τις σχεδόν ετήσιες προσαρμογές και τις επιρροές που δέχεται από την  αναδιάρθρωση των οικονομικών του δημόσιου τομέα, καθίσταται τελικά εξαιρετικά δύσκολο στη διαχείριση, αλλά και στην κατανόησή του. (Brosio 2018).

2. Το σύστημα κατανομής των εξισορροπητικών επιχορηγήσεων στον Καναδά.

Το 2007, στο σύστημα κατανομής των εξισορροπητικών επιχορηγήσεων προς τις επαρχίες του Καναδά πραγματοποιήθηκε μία σημαντική απλοποίηση. Το προηγούμενο σύστημα στόχευε στην εκτίμηση της επαρχιακής δημοσιονομικής ικανότητας, βάσει τριάντα τριών πηγών εσόδων. Με το νέο σύστημα κατανομής οι  πηγές εσόδων, που χρησιμοποιούνται για να περιγράψουν τη δημοσιονομική δυνατότητα, περιορίστηκαν σε πέντε.

Πριν τη μεταρρύθμιση, ομάδα εμπειρογνωμόνων διερεύνησε τη δυνατότητα μετάβασης, από το περίπλοκο σύστημα κατανομής των εξισορροπητικών επιχορηγήσεων, σε απλούστερο με τη χρήση μόνο του κατά κεφαλήν επαρχιακού εισοδήματος. Στο τέλος, η επιτροπή πρότεινε ένα απλοποιημένο σύστημα κατανομής το οποίο βασίζεται στο υποθετικό εισόδημα από πέντε βασικούς φόρους. Η επιτροπή εκτίμησε, ότι χρησιμοποιώντας μόνο το κατά κεφαλήν επαρχιακό εισόδημα, δεν αντικατοπτρίζεται η πραγματική δημοσιονομική ικανότητα και η οικονομική δραστηριότητα στον Καναδά. Στην πράξη, δύο επαρχίες με παρόμοια κατά κεφαλήν εισοδήματα και τυπικά φορολογικά συστήματα, μπορούν να διαθέτουν διαφορετικές δημοσιονομικές δυνατότητες, λόγω της διαφορετικής διάρθρωσης και σχέσης των τομέων οικονομικής δραστηριότητας. Επιπλέον, ορισμένες επαρχίες θα μπορούσαν να «εξάγουν» φόρους, μετατοπίζοντας τη φορολογική επιβάρυνση σε ξένες εταιρείες, που πληρώνουν δικαιώματα.

Από την άλλη, μοντελοποίηση όλων των πηγών εσόδων στο σύστημα κατανομής  ήταν πρακτικά αδύνατη, λόγω της πολυπλοκότητας και των πολλών παραδοχών, που θα απαιτούνταν, υπονομεύοντας την αμεροληψία, την ουδετερότητα, και τη διαφάνεια του συστήματος.

Οι πέντε φόροι, που τα έσοδα τους χρησιμοποιούνται στο σύστημα κατανομής των εξισορροπητικών επιχορηγήσεων στις Καναδικές επαρχίες είναι:

1. Φόρος Εισοδήματος Φυσικών Προσώπων,
2. Φόρος Εισοδήματος Νομικών Προσώπων,
3. Φόρος επί των Πωλήσεων,
4. Φόρος Ακίνητης Περιουσίας και
5. 50% των εσόδων από Φυσικών Πόρους

Η κριτική του Καναδικού συστήματος κατανομής

Η αλλαγή του τρόπου κατανομής των εξισορροπητικών επιχορηγήσεων οδήγησε σε μεγάλες εξοικονομήσεις για την ομοσπονδιακή κυβέρνηση, αλλά «κόστισε» σε ορισμένες επαρχίες μεγάλα ποσά.

Επίσης, παρατηρήθηκε το φαινόμενο επαρχίες που λαμβάνουν εξισορροπητικές επιχορηγήσεις να υποτιμούν, για παράδειγμα, τις τιμές του νερού, που χρεώνουν για την υδροηλεκτρική παραγωγή. Η μείωση των τιμών νερού έχει ως αποτέλεσμα τη μείωση των εσόδων από την επαρχιακή υδροηλεκτρική ενέργεια, που μπορεί να δώσει το δικαίωμα, σε αυτές τις επαρχίες, για μεγαλύτερες εξισορροπητικές επιχορηγήσεις. Το 50% από τα έσοδα των φυσικών πόρων, σε ορισμένες περιπτώσεις, λειτουργεί ως αντικίνητρο, για τη βελτίωση της προσπάθειας και τον περιορισμό του λαϊκισμού.

Τέλος, σε μελέτη (A. Hailemariama, R. Dzhumashev, 2019) διαπιστώνεται ότι ο νέος τρόπος κατανομής παρουσιάζει σημαντική αρνητική επίδραση στο μερίδιο των παραγωγικών δαπανών και σημαντική θετική επίδραση στο μερίδιο των μη παραγωγικών κρατικών δαπανών. Επιπλέον, σύμφωνα με τη μελέτη, τα αποτελέσματα καταδεικνύουν ότι η δημοσιονομική εξισορρόπηση, όπως εφαρμόζεται στον Καναδά,  μειώνει την ταχύτητα της διαπεριφερειακής σύγκλισης στο πραγματικό Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν, ανά εργαζόμενο.

3. Το σύστημα κατανομής των εξισορροπητικών επιχορηγήσεων στην Αυστραλία

Η βασική στόχευση του συστήματος κατανομής των εξισορροπητικών επιχορηγήσεων στην Αυστραλία είναι η μείωση των ανισοτήτων, που παρατηρούνται στη δημοσιονομική ικανότητα των πολιτειών. Για να το επιτύχει αυτό, χρησιμοποιώντας πολύπλοκες στατιστικές και οικονομετρικές μεθόδους, προσεγγίζει την ικανότητα των πολιτειών να αυξήσουν τα έσοδα τους, όπως επίσης και τους αντικειμενικούς λόγους που προκαλούν μεγαλύτερες δαπάνες κατά την παροχή των υπηρεσιών τους.

Το σύστημα κατανομής των εξισορροπητικών επιχορηγήσεων στην Αυστραλία βρίσκεται σε ένα μεταβατικό στάδιο, που θα ολοκληρωθεί το 2026-2027. Σε αυτόν τον τομέα, ένα κοινό σημείο με τη χώρα μας είναι ότι έχει ληφθεί απόφαση, ώστε καμία πολιτεία να μην πάρει μικρότερη επιχορήγηση από αυτή που έπαιρνε. Μία δεύτερη ασφαλιστική δικλίδα, στο Αυστραλιανό σύστημα κατανομής, είναι ότι καμία πολιτεία δεν θα πάρει κατά κεφαλή εξισορροπητική επιχορήγηση μικρότερη από αυτή που παίρνει μία «τυπική» πολιτεία. Η επιλογή του ποια πολιτεία θεωρείται «τυπική» αποτελεί αποτέλεσμα στατιστικής διερεύνησης. Για το 2022 «τυπική» θωρείται η πολιτεία της Βικτώριας.

Η Αυστραλία έχει ορίσει τακτική και συχνή επανεξέταση του συστήματος κατανομής. Τα τελευταία δεδομένα επιβεβαιώνουν την ορθότητα αυτής της πολιτικής. Οι λόγοι που, το 2022, επικαιροποιείται το σύστημα κατανομής είναι:

1. Αλλαγές στην ικανότητα άντλησης εσόδων. Τα τελευταία έτη, παρατηρήθηκε ισχυρή αύξηση της αξίας της παραγωγής σιδηρομεταλλεύματος στη Δυτική Αυστραλία, η οποία επηρέασε θετικά την ικανότητα άντλησης εσόδων. Αντίθετα, σε άλλες πολιτείες δεν παρατηρήθηκαν αλλαγές στην ικανότητα αύξησης των εσόδων τους. Στις αλλαγές στην ικανότητα άντλησης εσόδων από τις τοπικές οικονομίες, θα πρέπει να συμπεριληφθούν και οι αλλαγές στις αξίες της γης και στην αξία των συναλλαγών ακινήτων, όπως επίσης και στη Φορολογία Μισθωτών Υπηρεσιών.
2. Αύξηση εθνικού πληθυσμού. Παρατηρήθηκε μία αύξηση του εθνικού πληθυσμού, η οποία όμως δεν κατανεμήθηκε ομοιόμορφα στις πολιτείες. Η Δυτική Αυστραλία, η Βόρεια Επικράτεια και η Νότια Αυστραλία αύξησαν τον πληθυσμό τους, σε αντίθεση με την Βικτώρια. Η δημογραφική αύξηση θεωρείται σημαντικός καθοριστικός παράγοντας των κρατικών επενδύσεων, Οι περισσότερες κρατικές επενδύσεις αντικατοπτρίζουν βελτιώσεις στην ποσότητα των κατά κεφαλήν υποδομών και αντικατάσταση αποσβεσμένων υποδομών. Η αξιολόγηση της επένδυσης αποτυπώνει και τις δύο αυτές «βελτιώσεις κεφαλαίου», ως απάντηση στην αύξηση του πληθυσμού.

Θα πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι πολλά κρατικά περιουσιακά στοιχεία δεν χρησιμοποιούνται από όλους τους κατοίκους μιας πολιτείας. Για παράδειγμα, η ζήτηση για νέες σχολικές υποδομές εκτιμάται από την αύξηση του αριθμού των μαθητών κρατικών σχολείων και όχι από τη συνολική αύξηση του πληθυσμού. Ωστόσο, οι πολιτείες με ταχύτερα αυξανόμενο πληθυσμό τείνουν να έχουν ταχύτερα αυξανόμενες απαιτήσεις για τους περισσότερους τύπους αστικών υποδομών.

Η αργή αύξηση του πληθυσμού της Βικτώριας το 2020–21 οδήγησε στην εκτίμηση ότι χρειάζεται λιγότερες δαπάνες υποδομών το 2022–23. Η επιβράδυνση ή η αύξηση του πληθυσμού μίας πολιτείας μπορεί να είναι ένα βραχυπρόθεσμο συγκυριακό φαινόμενο. Η μέθοδος αξιολόγησης του συστήματος κατανομής έχει σχεδιαστεί έτσι ώστε όλες οι πολιτείες να έχουν την ικανότητα να επενδύουν και να διατηρούν τον εθνικό μέσο όρο στο επίπεδο υποδομής για τον πληθυσμό τους.

3. Μισθολογικό κόστος. Η χαμηλότερη αύξηση των μισθών του ιδιωτικού τομέα οδήγησε σε μικρότερη πίεση το δημόσιο μισθολογικό κόστος. Το γεγονός αυτό μείωσε τις σχετικές ανάγκες στη Βικτώρια, στο Κουίνσλαντ και στη Βόρεια Επικράτεια. Αντίθετα, η υψηλότερη αύξηση των μισθών αύξησε τις ανάγκες της Νέας Νότιας Ουαλίας, της Δυτικής και Νότιας Αυστραλίας.
4. Υποδομές αστικών μεταφορών. Σε εθνικό επίπεδο, οι δαπάνες για υποδομές αστικών μεταφορών αυξήθηκαν. Το γεγονός αυτό αύξησε τις σχετικές ανάγκες της Νέας Νότιας Ουαλίας και της Βικτώριας, οι οποίες έχουν υψηλότερες από τον μέσο όρο ανάγκες σε αυτόν τον τομέα, ενώ παράλληλα μείωσε τις σχετικές ανάγκες της Τασμανίας και της Βόρειας Επικράτειας.
5. Covid-19. Όπως σε όλο τον κόσμο, η πανδημία έπληξε τα οικονομικά και της Αυστραλιανής ΤΑ. Οι επιπτώσεις του covid 19 δεν ήταν χωρικά ισοκατανεμημένες.

Επισημάνθηκε και στα προηγούμενα άρθρα της σειράς, ότι το σύστημα κατανομής των εξισορροπητικών επιχορηγήσεων στην Αυστραλία είναι εξαιρετικά πολύπλοκο και χρησιμοποιούνται πολλές και από διαφορετικούς χώρους, μεταβλητές. Με τις μεταβλητές αυτές καταβάλλεται προσπάθεια να προσεγγιστούν οι πραγματικές δημοσιονομικές δυνατότητες και αντικειμενικά κόστη παροχής υπηρεσιών. Ορισμένες από αυτές είναι:

Η Ικανότητα Άντλησης Εσόδων, για την προσέγγιση των οποίων εξετάζονται μεταβλητές, όπως τα έσοδα από την εξόρυξη, οι πωλήσεις ακινήτων, οι αντικειμενικές αξίες, η φορολογία μισθωτών υπηρεσιών κ.α.

Οι Ανάγκες για Δαπάνες, για την προσέγγιση των οποίων εξετάζονται κοινωνικά και δημογραφικά χαρακτηριστικά, όπως διασπορά πληθυσμού, κοινωνικοοικονομικό status, ηλικία κ.α.

Τα Πολεοδομικά Χαρακτηριστικά, για την προσέγγιση των οποίων συμπεριλαμβάνονται μεταβλητές, όπως το αστικό κέντρο, το μισθολογικό κόστος, η διοικητική βαθμίδα, το πλήθος των σπουδαστών, οι ιδιωτικοί πάροχοι υγειονομικών υπηρεσιών κ.α.

Οι Ανάγκες για Επενδύσεις, για την προσέγγιση των οποίων περιλαμβάνονται μεταβλητές, όπως βελτιώσεις παγίων στοιχείων, κόστος κατασκευής, δημογραφική αύξηση.

Η κριτική του Αυστραλιανού συστήματος κατανομής

Η κριτική, που ασκείται στο Αυστραλιανό σύστημα κατανομής των εξισορροπητικών επιχορηγήσεων, θα μπορούσε να ταξινομηθεί στις παρακάτω κατηγορίες:

Κίνητρα- Αντικίνητρα.  Η πιθανότητα για τις πολιτείες να χάσουν σημαντικές  επιχορηγήσεις, μπορεί να τους αποτρέψει από το, πολιτικά δύσκολο και σε ορισμένες περιπτώσεις πολιτικά κοστοφόρο, έργο της βελτίωσης της αποτελεσματικότητας της φορολογικής τους προσπάθειας ή της διεύρυνσης της φορολογικής τους βάσης. Ταυτόχρονα μικρή σημασία και βάρος δίνεται στην επιβράβευση των καλών πρακτικών.

Έλλειψη διαφάνειας και λογοδοσίας. Με την πάροδο του χρόνου, το σύστημα γίνεται όλο και πιο πολύπλοκο. Το μεγάλο πλήθος των χρησιμοποιούμενων μεταβλητών, οι οποίες σε πολλές περιπτώσεις ομαδοποιούνται και οι «εκλεπτυσμένες» στατιστικές και οικονομετρικές μέθοδοι, καταστούν το σύστημα δυσανάγνωστο και απωθητικό για τον μέσο πολίτη, ενώ παράλληλα εγείρουν αμφισβητήσεις, εκ μέρους των αιρετών, για την πολιτική του ουδετερότητα.

4. Το σύστημα κατανομής των εξισορροπητικών επιχορηγήσεων στην Γερμανία.

Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας είναι ένα κράτος που διαρθρώνεται στην Ομοσπονδία και σε 16 ομόσπονδα κράτη, τα λεγόμενα Länder. Στη δομή του γερμανικού κράτους, τα Länder αντιπροσωπεύουν ένα ανεξάρτητο επίπεδο διακυβέρνησης, εφοδιασμένο με τα δικά του δικαιώματα και υποχρεώσεις. Σύμφωνα με τους συνταγματικούς κανόνες για τα δημόσια οικονομικά, οι τοπικές αρχές θεωρείται ότι αποτελούν μέρος των Länder.

Το σύνταγμα της Γερμανίας εγγυάται ότι η Ομοσπονδία και τα Länder λαμβάνουν τα κατάλληλα επίπεδα της χρηματοδότησης. Η χρηματοδότηση αυτή πραγματοποιείται  σε τέσσερις φάσεις:

Πρώτον, όλα τα φορολογικά έσοδα κατανέμονται στα δύο επίπεδα διακυβέρνησης – δηλαδή Ομοσπονδία και Länder. Η Ομοσπονδία λαμβάνει το 42,5 % του Φόρου Εισοδήματος Φυσικών Προσώπων, το 50 % του Φόρου Εισοδήματος Νομικών Προσώπων και το 2018, περίπου το 49,6 % του ΦΠΑ. Το 15% του Φόρου Εισοδήματος Φυσικών Προσώπων και το 2018, πολύ πάνω από το 3,2% του ΦΠΑ χρηματοδοτούν τους ΟΤΑ. Από όλα τα είδη φόρων, ο Φόρος Εισοδήματος Φυσικών Προσώπων και ο ΦΠΑ δημιουργούν μακράν, τα περισσότερα έσοδα.

Στο δεύτερο στάδιο, τα φορολογικά έσοδα, που ανήκουν στα Länder, κατανέμονται μεταξύ τους. Ο τρόπος κατανομής είναι σχετικά απλός.  Από τα έσοδα του Φόρου Εισοδήματος Φυσικών Προσώπων, κάθε Länder λαμβάνει περίπου τα φορολογικά έσοδα που εισπράττονται για το εισόδημα των κατοίκων του.

Αντίθετα, ο ΦΠΑ δεν κατανέμεται σύμφωνα με την αρχή των τοπικών εσόδων. Έως 25 % των εσόδων του ΦΠΑ, που ανήκουν στα Länder, προορίζεται για τα ομόσπονδα κρατίδια, των οποίων τα κατά κεφαλήν έσοδα από τον Φόρο Εισοδήματος Φυσικών και Νομικών Προσώπων, και τους φόρους γης, είναι μικρότερα από τον κατά κεφαλήν μέσο όρο όλων των Länder. Με τον τρόπο αυτό αμβλύνεται, εν μέρει, η ανισότητα μεταξύ των φορολογικά αδύναμων ομόσπονδων κρατιδίων και τον εθνικό μέσο όρο. Το υπόλοιπο του ΦΠΑ των Länder, τουλάχιστον 75 %, κατανέμεται με πληθυσμιακό κριτήριο σε όλα τα Länder.

Σε ένα τρίτο στάδιο, υπάρχει η εξισορρόπηση μεταξύ «φτωχών» ομόσπονδων κρατιδίων και «πλούσιων” ομόσπονδων κρατών (οριζόντια επιχορήγηση). Το σημείο εκκίνησης για την οικονομική εξισορρόπηση μεταξύ των Länder είναι η κατά κεφαλή  δημοσιονομική ικανότητα των διαφόρων Länder. Για τον υπολογισμό της δημοσιονομικής ικανότητας, λαμβάνονται κυρίως υπόψη τα φορολογικά έσοδα. Το σύστημα οριζόντιας αναδιανομής εμπεριέχει κάποιες εξαιρέσεις, όπως στην περίπτωση του Βερολίνου, της Βρέμης και του Αμβούργου, που είναι πόλεις-κράτη. Οι πόλεις-κράτη είναι ταυτόχρονα τοπικές αρχές και Länder. Θεωρείται ότι έχουν πολύ υψηλότερη, κατά κεφαλή, οικονομική ανάγκη στήριξης από τα «κανονικά» Länder. Ως εκ τούτου, για τους σκοπούς του συστήματος εξισορρόπησης, οι πληθυσμοί τους αυξάνονται πλασματικά κατά 35 %. Τα τρία πλέον αραιοκατοικημένα ομόσπονδα κρατίδια του Brandenburg, του Mecklenburg-Western Pomerania and της Saxony-Anhalt έχουν επίσης ελαφρώς υψηλότερες, κατά κεφαλή, οικονομικές ανάγκες. Ως εκ τούτου, οι πληθυσμοί τους αυξάνονται ελαφρώς πλασματικά για τους σκοπούς της χρηματοοικονομικής εξισορρόπησης.

Το ακριβές μέγεθος της οριζόντιας εξισορροπητικής επιχορήγησης σε ένα φορολογικά αδύναμο Länder,  εξαρτάται από το ποσό κατά το οποίο η δημοσιονομική του ικανότητα, ανά (πλασματικό) κάτοικο, βρίσκεται  κάτω από τον εθνικό, κατά κεφαλή, μέσο όρο δημοσιονομικής δυνατότητας. Ομοίως, το μέγεθος της προσαρμογής που πρέπει να πληρώσει ένα δημοσιονομικά ισχυρό Länder, εξαρτάται από το ποσό κατά το οποίο η κατά κεφαλήν δημοσιονομική του ικανότητα υπερβαίνει τη μέση, κατά κεφαλή, εθνική δημοσιονομική ικανότητα.

Τέταρτον, τα «φτωχά» Länder λαμβάνουν συμπληρωματικές επιχορηγήσεις από την Ομοσπονδία. Αυτές οι επιχορηγήσεις είναι γενικές και εξυπηρετούν την κάλυψη γενικών οικονομικών αναγκών. Υπάρχουν δύο διαφορετικά είδη συμπληρωματικών εξισορροπητικών επιχορηγήσεων: α) Γενικές συμπληρωματικές ομοσπονδιακές επιχορηγήσεις και β) Συμπληρωματικές ομοσπονδιακές επιχορηγήσεις για ειδικές ανάγκες.

Οι Γενικές συμπληρωματικές ομοσπονδιακές επιχορηγήσεις χρηματοδοτούν τα Länder, των οποίων η κατά κεφαλή δημοσιονομική ικανότητα, μετά την οικονομική εξισορρόπηση, είναι μικρότερη από 99,5 % της μέσης, κατά κεφαλή, εθνικής δημοσιονομικής ικανότητας.

Οι συμπληρωματικές ομοσπονδιακές επιχορηγήσεις για ειδικές ανάγκες χρησιμεύουν για την αποζημίωση μεμονωμένων «φτωχών» Länder, για τα ειδικά βάρη που πρέπει να σηκώσουν. Και αυτές οι επιχορηγήσεις είναι γενικές. Μπορούν να τις εντάξουν τα  Länder στον προϋπολογισμό τους και να τις διαθέσουν όπως νομίζουν καλύτερα. Μέχρι το 2019, τα ομόσπονδα κρατίδια της Ανατολικής Γερμανίας και το Βερολίνο ελάμβαναν συμπληρωματικές ομοσπονδιακές επιχορηγήσεις ειδικών αναγκών. Οι επιχορηγήσεις προορίζονταν για τη δημιουργία της υποδομής, η οποία εξακολουθεί να είναι συγκριτικά αδύναμη, ως αποτέλεσμα της διχοτόμησης της Γερμανίας και για να αντισταθμίσει τη δυσανάλογα περιορισμένη οικονομική ικανότητα των τοπικών αρχών.

Επιπλέον, τα μικρά, «φτωχά» Länder λαμβάνουν συμπληρωματικές επιχορηγήσεις ειδικών αναγκών, για την κάλυψη των, άνω του μέσου όρου, διοικητικών δαπανών τους. Τα μικρότερα Länder έχουν υψηλότερο διοικητικό κόστος ανά κάτοικο από τα μεγαλύτερα. Αυτό παρατηρείται επειδή τα πάγια έξοδα διοίκησης σε μικρότερα ομόσπονδα κρατίδια πρέπει να κατανεμηθούν μεταξύ μικρότερου αριθμού κατοίκων και παράλληλα δεν μπορούν να αξιοποιήσουν οικονομίες κλίμακας. Κάθε πέντε χρόνια διενεργείται επαναξιολόγηση για να διαπιστωθεί εάν εξακολουθούν να υπάρχουν οι προϋποθέσεις για τη χορήγηση αυτών των συμπληρωματικών ομοσπονδιακών επιχορηγήσεων για ειδικές ανάγκες.

5. Το σύστημα κατανομής των εξισορροπητικών επιχορηγήσεων στο Λουξεμβούργο.

Η αλλαγή του τρόπου κατανομής των εξισορροπητικών επιχορηγήσεων στο Λουξεμβούργο έχει κοινά χαρακτηριστικά με αυτά που παρατηρήθηκαν σε άλλες χώρες. Μερικά από αυτά είναι:

Η αλλαγή του τρόπου κατανομής συνδυάστηκε με διοικητική μεταρρύθμιση. Είναι χαρακτηριστικό ότι, σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση, οι στόχοι της διοικητικής μεταρρύθμισης είναι:

(α) η βελτίωση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας των Δήμων και

(β) η μείωση των ανισοτήτων μεταξύ Δήμων, με την εισαγωγή νέων κριτηρίων εξισορρόπησης.

Η μεταβατική περίοδος. Όπως σε όλες τις αλλαγές του τρόπου κατανομής των εξισορροπητικών επιχορηγήσεων, υπάρχουν ευνοημένοι και χαμένοι Δήμοι. Υπολογίζονται 30, σε σύνολο 102, Δήμοι να παρουσιάζουν απώλειες. Για αυτούς προβλέπεται οικονομική βοήθεια, τα πρώτα χρόνια, έτσι ώστε να προσαρμοστούν στο νέο επίπεδο απαιτήσεων και εισοδήματος.

Συστατικό στοιχείο του νέου τρόπου κατανομής αποτελεί η τακτική αξιολόγηση του.

Το Λουξεμβούργο είναι μία από τις Ευρωπαϊκές χώρες που χρησιμοποιούν οριζόντιες εξισορροπητικές επιχορηγήσεις. Τα έσοδα του δημοτικού φόρου επιχειρήσεων αποτελούν πηγή ανισότητας μεταξύ των Δήμων, γιατί όλοι οι Δήμοι δεν φιλοξενούν το ίδιο αριθμό εταιρειών. Το νέο σύστημα οριζόντιας εξισορρόπησης καθιστά δυνατή την άμβλυνση ορισμένων από αυτές τις ανισότητες. Η δικαιολογητική βάση της αλλαγής στηρίζεται στο γεγονός ότι οι Δήμοι που φιλοξενούν εμπορικές και βιομηχανικές δραστηριότητες δεν αποτελούν κατ’ ανάγκη και τους τόπους όπου διαμένουν οι εργαζόμενοι τους. Γιαυτό, προβλέπεται ένα μεγαλύτερο μέρος της οριζόντιας επιχορήγησης  για τους Δήμους κατοικίας των υπαλλήλων αυτών, ώστε να καθίσταται δυνατή και πιο εύκολη η χρηματοδότηση των απαραίτητων δημοτικών υποδομών τους.

Η ιδιαιτερότητα του Λουξεμβούργου είναι η ευρεία χρήση του πληθυσμού, ως παράγοντα κατανομής των εξισορροπητικών επιχορηγήσεων. Ο πληθυσμός χρησιμοποιείται άμεσα και έμμεσα. Έμμεσα μπορούμε να τον συναντήσουμε ως δημογραφική εξέλιξη, πληθυσμιακή πυκνότητα, «πλασματικό» πληθυσμό, κοινωνικοοικονομικό κριτήριο.

Άλλες μεταβλητές που χρησιμοποιούνται ως παράγοντες κατανομής των εξισορροπητικών επιχορηγήσεων είναι η έκταση, ο χαρακτήρας της περιοχής (αστική ή όχι) κ.α.

Η κριτική του Λουξεμβουργιανού συστήματος κατανομής

Στα αρνητικά του νέου τρόπου κατανομής της εξισορροπητικής επιχορήγησης στο Λουξεμβούργο θα πρέπει να εντάξουμε:

• Δεν διασφαλίζεται ότι το νέο σύστημα δεν έχει κάποια αρνητική επίπτωση, στις προσπάθειες που καταβάλλονται από τους Δήμους για να γίνουν περισσότερο ελκυστικοί στη χωροθέτηση επιχειρήσεων στην επικράτεια σου και στις πρωτοβουλίες, που σχετίζονται με τον περιορισμό του κόστους εγκατάστασης και λειτουργίας τους.
• Επίσης, είναι απαραίτητο να διασφαλιστεί ότι τα κίνητρα, που σχετίζονται με την κοινωνική στέγαση, θα είναι επαρκή ώστε να ενθαρρύνουν τους Δήμους να επενδύσουν περισσότερο και να καταστούν να βελτιώσουν την ελκυστικότητα τους σε νέα νοικοκυριά.
• Τέλος, ένα πρόβλημα, που εντοπίζεται σε πολλά σύγχρονα συστήματα κατανομής, είναι ότι οι υπολογισμοί που απαιτούνται, όχι μόνο δεν έχουν απλοποιηθεί αλλά έχουν γίνει ακόμη πιο περίπλοκοι, με αποτέλεσμα το νέο σύστημα να παραμένει δυσνόητο και δύσκολο να προβλεφθεί.

6. Το σύστημα κατανομής των εξισορροπητικών επιχορηγήσεων στην Ελβετία.

Στην Ελβετία, ως μέθοδο εξισορροπητικής επιχορήγησης, χρησιμοποιούν κυρίως την εξισορρόπηση του εισοδήματος. Η εξισορρόπηση του εισοδήματος  αποσκοπεί στη μείωση των ανισοτήτων μεταξύ των καντονιών και παράλληλα εγγυάται μια ελάχιστη κατανομή οικονομικών πόρων. Βασίζεται στον υπολογισμό της δημοσιονομικής ικανότητας.

Ένα ενδιαφέρον στοιχείο στο Ελβετικό σύστημα κατανομής των εξισορροπητικών επιχορηγήσεων δεν είναι τόσο οι προηγμένοι στατιστικοί υπολογισμοί, που έχουμε συναντήσει σε πολλά ανάλογα συστήματα κατανομής, όσο η χρήση στατιστικών δεδομένων των τριών τελευταίων ετών. Με αυτό τον τρόπο αποφεύγουν συγκυριακά γεγονότα που επηρεάζουν την οικονομική ζωή και διασφαλίζουν το αμερόληπτο και την ποιότητα των υπολογισμών.

Μία επίσης ενδιαφέρουσα ιδιαιτερότητα της Ελβετικής εμπειρίας είναι ότι όχι μόνο έχουν εντάξει στο σύστημα κατανομής των εξισορροπητικών επιχορηγήσεων την αξιολόγηση και το feed back, αλλά έχουν προβλέψει και κατοχυρώσει θεσμικά, την αναδρομική διόρθωση των λαθών του. Το υπό διόρθωση λάθος μπορεί να προέλθει από σφάλμα στην καταχώρηση, στη μετάδοση ή από λανθασμένη επεξεργασία δεδομένων και θα πρέπει να έχει σημαντικές οικονομικές συνέπειες. Για να θεωρηθεί σημαντική η οικονομική συνέπεια θα πρέπει να είναι μεγαλύτερη του 0,17% της μέσης, κατά κεφαλή, δημοσιονομικής ικανότητας της Ελβετίας.

Στην Ελβετία, παράλληλα με τις κάθετες εξισορροπητικές επιχορηγήσεις, εφαρμόζονται και οριζόντιες, στην προσπάθεια να αμβλυνθούν οι εισοδηματικές διαφορές μεταξύ «πλούσιων» και «φτωχών» καντονιών.

Το Ελβετικό σύστημα κατανομής είναι αρκετά πολυσύνθετο και χρησιμοποιεί πλήθος μεταβλητών. Οι πιο ενδιαφέρουσες από αυτές είναι:

• Δημοσιονομική ικανότητα
• Κατά κεφαλή μέσος ρυθμός αύξησης του εισοδήματος
• Συνολικός πληθυσμός,
• Βραχυχρόνιος πληθυσμός,
• Αλλοδαποί με άδεια εγκατάστασης,
• Γηγενής πληθυσμός,
• Διασυνοριακοί εργαζόμενοι,
• Μέσο ακαθάριστο εισόδημα διασυνοριακών εργαζομένων,
• Κατά κεφαλή εισόδημα φυσικών προσώπων,
• Κατά κεφαλή φορολογικά έσοδα από τον Φόρο Εισοδήματος Φυσικών Προσώπων,
• Φορολογική επιβάρυνση,
• Φορολογικά έσοδα από τον Φόρο Εισοδήματος Νομικών Προσώπων,
• Μέσος ρυθμός αύξησης κερδών

Ενδεικτικές μεταβλητές που χρησιμοποιούνται σε συστήματα κατανομής των εξισορροπητικών επιχορηγήσεων, ιδιαίτερα προς Δήμους

Νορβηγία

Όσον αφορά στα έσοδα: Εισόδημα, Φόρος Μισθωτών Υπηρεσιών.

Όσον αφορά στο Κόστος: Βρεφονηπιακοί σταθμοί, Πρωτοβάθμια σχολεία και Γυμνάσια, Φύλαξη και Φροντίδα παιδιών, Κοινωνική Πρόνοια, Προστασία της τρίτης ηλικίας, Πρωτοβάθμιος τομέας υγείας

 Σουηδία

Όσον αφορά στα έσοδα: Εισόδημα, Φόρος Μισθωτών Υπηρεσιών.

Όσον αφορά στο Κόστος: Προσχολική εκπαίδευση, Προστασία τρίτης ηλικίας, Παροχή Υγειονομικών Υπηρεσιών. Για κάθε κέντρο κόστους, υπολογίζεται ένα πρότυπο κόστος, με τη χρήση ειδικών μεταβλητών και στατιστικών και οικονομετρικών μεθόδων.

Ολλανδία

Όσον αφορά στα έσοδα: Φόρος Ακίνητης Περιουσίας

Όσον αφορά στο Κόστος: Το Ολλανδικό σύστημα κατανομής χρησιμοποιεί 85 διαφορετικούς παράγοντες κόστους.

Λιθουανία

Όσον αφορά στα έσοδα: Εισόδημα, Φόρος Μισθωτών Υπηρεσιών.

Όσον αφορά στο Κόστος: Έκταση, Μήκος δρόμων, Ποσοστό συνταξιούχων, ποσοστό Παιδιών μεταξύ 0-6 και 7-17 ετών, Ποσοστό Δομημένης Γης.

Εσθονία

Όσον αφορά στα έσοδα: Εισόδημα, Φόρος Μισθωτών Υπηρεσιών και Φόρος Ακίνητης Περιουσίας

Ιαπωνία

Όσον αφορά στα έσοδα: Εισόδημα, Φόρος Μισθωτών Υπηρεσιών, Φόρος Εισοδήματος Νομικών Προσώπων, Φόρος Κατανάλωσης, Φόρος Ακίνητης, Άλλοι φόροι.

Όσον αφορά στο Κόστος: Για κάθε Δήμο υπολογίζεται ένα πρότυπο κόστος.

Βραζιλία

Όσον αφορά στα έσοδα: Κατά κεφαλή Εισόδημα και Φόρος Μισθωτών Υπηρεσιών.

Όσον αφορά στο Κόστος: Χρηματοδότηση εκπαίδευσης και υγειονομικών υπηρεσιών.

Συμπεράσματα

Είναι πολύ ενδιαφέροντα τα συμπεράσματα στα οποία κατέληξε ο ΟΟΣΑ, μελετώντας τις καλές πρακτικές των συστημάτων κατανομής εξισορροπητικών επιχορηγήσεων στα κράτη μέλη του.

Εν συντομία τα συμπεράσματα αυτά είναι:

1. Τακτές αξιολογήσεις της εφαρμογής του συστήματος κατανομής. Οι αξιολογήσεις αυτές πραγματοποιούνται, κατά τεκμήριο, από ανεξάρτητους φορείς, οι οποίοι έχουν την επιπλέον αρμοδιότητα της διαβούλευσης με τα ενδιαφερόμενα μέρη.
2. Εφαρμογή ενός πρότυπου ή αντιπροσωπευτικού φορολογικού συστήματος. Οι εφαρμογές αυτές απαιτούν πολλά και έγκυρα στατιστικά στοιχεία, φορολογική ελευθερία Δήμων και χρήση υψηλής ποιότητας στατιστικών και οικονομετρικών μεθόδων.
3. Σύνδεση της εξισορροπητικής επιχορήγησης με το κατά κεφαλή εισόδημα. Η σύνδεση αυτή πραγματοποιείται για να περιοριστούν οι πιθανότητες εμπλοκής στην κατανομή, υποκειμενικών ή μικροπολιτικών παραγόντων. Είναι προφανές ότι αυτή η σύνδεση λειτουργεί αποτελεσματικά σε οικονομίες με περιορισμένο ποσοστό φοροδιαφυγής ή/και «γκρίζας» οικονομίας.
4. Οι παράλληλες, ειδικές, κατά τεκμήριο, επιχορηγήσεις, που κατανέμονται ,θα πρέπει να λειτουργούν συμπληρωματικά και όχι ανταγωνιστικά με την εξισορροπητική επιχορήγηση.
5. Κίνητρα για τη βελτίωση της φορολογικής προσπάθειας. Σε αυτή την περίπτωση απαραίτητη προϋπόθεση αποτελεί η στήριξη των οικονομικών της ΤΑ στα ίδια έσοδα της και η επαρκής οικονομική της αυτονομία.
6. Η αξιολόγηση της εξισορρόπησης του κόστους μπορεί να επιτευχθεί και μέσω της συγκριτικής αξιολόγησης. Για το λόγο αυτό, χρειάζεται αντικειμενική και έγκυρη αξιολόγηση από φορείς κοινά αποδεκτούς από το σύνολο των ενδιαφερομένων μερών (Κεντρική κυβέρνηση, ΤΑ).

Για περισσότερα:

• Ράλλης Γκέκας. «Ο Νέος Τρόπος Κατανομής των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων. 1. Επιλογή είδους επιχορηγήσεων και στατιστικών στοιχείων», LOCALIT, https://kede.gr/o-neos-tropos-katanomis-ton-kentrikon-aftotelon-poron/
• Ράλλης Γκέκας. “Ο Νέος Τρόπος Κατανομής των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων. 2. Ο αποτελεσματικός σχεδιασμός της αλλαγής του τρόπου κατανομής των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων (ΚΑΠ)”. LOCALIT. https://kede.gr/o-neos-tropos-katanomis-ton-kentrikon-aftotelon-poron-2/
• Sean Dougherty and Kass Forman. “Evaluating Fiscal Equalisation: Finding the Right Balance”. OECD Working Papers οn Fiscal Federalism
• A. Hailemariam & R. Dzhumashev. “Fiscal equalization and composition of subnational government spending: implications for regional convergence”. VOL. 53, NO. 4, σελ. 587–601
• Giorgio Brosio. “Ambition beyond feasibility? Equalization transfers to regional and local governments in Italy” Presupuesto y Gasto Público 92/2018: 135-154 Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos. 2018, Instituto de Estudios Fiscales

[1] Οι επιλογές ανήκουν αποκλειστικά στον συγγραφέα και δεν απηχούν, σε καμία περίπτωση, προτεραιότητες και απόψεις της Επιτροπής Εμπειρογνωμόνων.