Του Ράλλη Γκέκα ,Δρ. Οικονομικών ΤΑ

Πρόσφατα, (Οκτώβριος 2016) δημοσιευτήκαν τα πρώτα αποτελέσματα μίας παγκόσμιας μελέτης σχετικά με την οργάνωση και τα οικονομικά της ΤΑ. Η μελέτη αυτή έχει μεγάλο ενδιαφέρον για τη χώρα μας, τόσο γιατί μέσω αυτής επιβεβαιώνονται πολλές από τις επιλογές του πρόσφατου τακτικού συνέδριου της ΚΕΔΕ, όσο και γιατί βρισκόμαστε μπροστά σε μία μεταρρυθμιστική προσπάθεια επαναδιάταξης της Ελληνικής ΤΑ.

Η μελέτη αποτελείται από 300 σελίδες περίπου. Για τη διευκόλυνση του αναγνώστη πήρα το ρίσκο να παρουσιάσω συνοπτικά τα βασικά ευρήματα, όπως και τη σχέση τους με την Ελληνική πραγματικότητα. Η παρουσίαση θα πραγματοποιηθεί σε τρία άρθρα. Στο παρόν άρθρο θα διαπραγματευτούμε το μέγεθος, τη διάρθρωση και τις αρμοδιότητες της παγκόσμιας ΤΑ. Στα επόμενα δύο, θα επικεντρωθούμε κυρίως στις δαπάνες και τα έσοδα της ΤΑ.

Η επιλογή των σημείων που επιλέχθηκαν να παρουσιαστούν, όπως και τα σχόλια, ιδιαίτερα της σχέσης παγκόσμιας εμπειρίας και Ελληνικής πραγματικότητας, εμπεριέχουν μεγάλη ποσότητα υποκειμενισμού. Για το λόγο αυτό θα πρότεινα, σε όποιον έχει χρόνο, να διαβάσει το σύνολο της μελέτης[1] ή για να το θέσω καλύτερα, ένας από τους στόχους των άρθρων αυτών είναι να κεντρίσει την περιέργεια των ανθρώπων της ΤΑ ώστε να εντρυφήσουν περισσότερο στα, της παγκόσμιας ΤΑ, θέματα. Νοιώθω την ανάγκη να σας προειδοποιήσω. Η τελική γεύση, από τη σύγκριση, είναι πικρή…

Περιγραφή της μελέτης

Η μελέτη του ΟΟΣΑ, της Ένωσης Πόλεων και ΟΤΑ και της Γαλλικής Αναπτυξιακής Εταιρίας με τίτλο «Subnational governments around the world. Structure and finance» έχει κάποια χαρακτηριστικά που την κάνουν να διαφέρει από τις μέχρι τώρα διεθνείς ή συγκριτικές μελέτες που γνωρίζαμε. Η μελέτη αυτή στοχεύει στην παροχή αξιόπιστων και συγκρίσιμων στοιχείων και δεδομένων σχετικά με τη δομή, τις αρμοδιότητες και τη χρηματοδότηση της ΤΑ, από όλο τον κόσμο.

Οι περισσότερες από τις μέχρι σήμερα σχετικές μελέτες, που εκπονήθηκαν τα τελευταία χρόνια, έχουν ως στόχο να παρέχουν στοιχεία για τη χρηματοδότηση της ΤΑ και να προσφέρουν συγκριτικές αξιολογήσεις, με αξιόπιστο τρόπο. Ωστόσο, εξακολουθούν να είναι περιορισμένες χωρικά, (μόνο Ευρώπη ή μόνο αναπτυγμένες οικονομίες), αλλά και θεματικά, καθώς επικεντρώνονται σε μικρο-δεδομένα. Τέλος, είναι πολύ σημαντικό η διαθεσιμότητα και αξιοπιστία των δεδομένων της χρηματοδότησης της ΤΑ να συνδυάζεται και συνδιαλέγεται με «εξωτερικούς» πόρους, όπως ο δανεισμός ή οι πόροι που προέρχονται από τον ιδιωτικό τομέα. Όλα τα παραπάνω αφαιρούν από τις μέχρι τώρα προσπάθειες, τη δυνατότητα να παρέχουν μία ολοκληρωμένη εικόνα για την κατάσταση των οικονομικών της ΤΑ, σε όλο τον κόσμο.

Είναι προφανές ότι η ύπαρξη αξιόπιστων και συγκρίσιμων δεδομένων σχετικά με τη χρηματοδότηση της ΤΑ, είναι απαραίτητη για την καλύτερη κατανόηση των οικονομικών και επενδυτικών δυνατοτήτων σε τοπικό, εθνικό και διεθνές επίπεδο. Το γεγονός αυτό είναι ζωτικής σημασίας για την προώθηση και τη διευκόλυνση του διαλόγου μεταξύ των διαφόρων επιπέδων διακυβέρνησης, αλλά και την ενίσχυση της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης. Είναι επιπλέον ιδιαίτερα χρήσιμο εργαλείο, για χώρες όπως η Ελλάδα, όπου έχει ξεκινήσει ο διάλογος για την «επαναθεσμοθέτηση» της διοικητικής της μεταρρύθμισης.

Στη μελέτη παρουσιάζονται οι κύριοι οργανωτικοί και χρηματοοικονομικοί δείκτες, που αφορούν στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης, σε 101 ομοσπονδιακές και ενιαίας συνταγματικής οργάνωσης χώρες, από όλο τον κόσμο. Πιο συγκεκριμένα καλύπτει τις περιοχές: Αφρική, Ασία-Ειρηνικός, Eυρω-Ασία, Ευρώπη, Λατινική Αμερική, Μέση Ανατολή, Δυτική Ασία, Βόρεια Αμερική.

Οι 101 χώρες του δείγματος αντιπροσωπεύουν 5.965.000.000 κατοίκους, δηλαδή το 82% του παγκόσμιου πληθυσμού. Το συγκεκριμένο δείγμα αντιπροσωπεύει επίσης συνολικά, το 87,5% του παγκόσμιου ΑΕΠ. Το 37% των χωρών του δείγματος είναι υψηλού οικονομικού εισοδήματος, βάσει της ταξινόμησης της Παγκόσμιας Τράπεζας. Στην κατηγορία αυτή ανήκει η πλειοψηφία των χωρών του ΟΟΣΑ, συμπεριλαμβανομένης και της Ελλάδας. Το 26% και 24% αντίστοιχα ανήκουν στις «άνω και κάτω» χώρες με μεσαία εισοδήματα, ενώ το 14% περιλαμβάνει χώρες με οικονομίες χαμηλού εισοδήματος, που προέρχονται όλες από την αφρικανική ήπειρο.

Το δείγμα των 101 χωρών διαρθρώνεται σε 17 ομόσπονδα και 84 με ενιαία συνταγματική οργάνωση, κράτη. Στο σύνολο του δείγματος καταμετρήθηκαν συνολικά 522.629 ΟΤΑ, μεταξύ των οποίων 250.706 ΟΤΑ, μόνο από την Ινδία. Η Ινδία έχει μια μοναδική δομή, η οποία περιλαμβάνει 250.706 ΟΤΑ χωριών και μικρών πόλεων, οι οποίες αποτελούν και τον ακρογωνιαίο λίθο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στη χώρα. Εάν εξαιρέσουμε την Ινδία, ο συνολικός αριθμός των ΟΤΑ του δείγματος είναι 271.923. Το σύστημα της ΤΑ μπορεί να είναι ακόμη πιο περίπλοκο. Σε ορισμένες χώρες, υπάρχουν επιπλέον επίπεδα ή υποκατηγορίες, εντός της ίδιας αυτοδιοικητικής βαθμίδας, όπως στην Κίνα.

Ως ΟΤΑ, (SNG) ορίζεται, από τη μελέτη, η αποκεντρωμένη οντότητα της οποίας τα όργανα διοίκησης εκλέγονται με καθολική ψηφοφορία και η οποία έχει γενικές αρμοδιότητες, σχετική αυτονομία όσον αφορά στον προϋπολογισμό, στο προσωπικό και τα περιουσιακά στοιχεία. 

Το πληθυσμιακό μέγεθος

Το μέσο μέγεθος, των δήμων του δείγματος, είναι 56.000 κάτοικοι. Οι Δήμοι είναι μεγαλύτεροι στην Αφρική και την περιοχή Ασίας-Ειρηνικού από ό, τι στην Ευρώπη, την Ευρασία και τη Βόρεια Αμερική. Επίσης, οι Δήμοι είναι μικρότεροι κατά μέσο όρο σε χώρες με τρεις βαθμίδες αυτοδιοίκησης, από ό, τι σε δύο ή ακόμα περισσότερα σε αυτοδιοικητικά συστήματα, που έχουν μόνο μία βαθμίδα, τους Δήμους. Στις χώρες όπου οι δήμοι είναι μεγάλοι, υπάρχει συχνά και ένα δομημένο δίκτυο υπο-δημοτικών ενοτήτων, όπως είναι τα χωριά, οι αστικές ενορίες και οι κοινότητες, που υποστηρίζουν το Δήμο στην παροχή υπηρεσιών και τις άλλες λειτουργίες του.

Μέσος όρος Πληθυσμιακού μεγέθους δήμων ανά γεωγραφική περιοχή

Θα πρέπει να λάβουμε υπόψη ότι το παραπάνω γράφημα δεν είναι απόλυτα αντιπροσωπευτικό. Η παρατήρηση αυτή σχετίζεται με τις συνεχιζόμενες διεργασίες αποκέντρωσης στις αφρικανικές χώρες, στις οποίες ο αριθμός των ΟΤΑ αυξάνεται με ταχείς ρυθμούς, όπως πχ στην Ουγκάντα. Παρατηρούμε δηλαδή στην Αφρική, την αντίθετη κίνηση από την Ευρώπη. Υπάρχει μία τάση κατακερματισμού των μεγάλων μεγεθών των Δήμων τους.

Η Ελλάδα, με 33.410 κατοίκους κατά μέσον όρο ανά δήμο, βρίσκεται πολύ ψηλότερα από τον Ευρωπαϊκό μέσο όρο. Εάν όμως εντάξουμε τη χώρα μας (GRC) στον παγκόσμιο αυτοδιοικητικό χάρτη, όπως προκύπτει και από το παρακάτω γράφημα, θα διαπιστώσουμε ότι είμαστε πολύ πιο κάτω από το μέσο όρο, (56.000 κάτοικοι).

Μέσος όρος πληθυσμιακού μεγέθους των δήμων ανά χώρα

Το παραπάνω γράφημα απεικονίζει τις μεγάλες διαφορές μεταξύ των χωρών του δείγματος. Από την εξαιρετικά κατακερματισμένη ΤΑ, όπως είναι η περίπτωση της Τσεχικής Δημοκρατίας, της Γαλλίας, της Μογγολίας και της Σλοβακικής Δημοκρατίας, (λιγότερο από 2 000 κατοίκους κατά μέσο όρο), στην περίπτωση πολύ μεγάλων δήμων, σε χώρες όπως η Ινδονησία, η Κορέα, το Μαλάουι, η Μαλαισία και η Τανζανία, (100 φορές μεγαλύτερη, δηλαδή 200.000 κατοίκους κατά μέσο όρο). Ωστόσο, είναι σημαντικό να υπογραμμιστεί και πάλι, ότι οι χώρες με μεγάλες κοινότητες συχνά έχουν ένα καλά σχεδιασμένο και δομημένο δίκτυο δημοτικών και κοινοτικών ενοτήτων, που επιτρέπουν τη διατήρηση της εγγύτητας για την παροχή τοπικών υπηρεσιών. Το γεγονός αυτό είναι μία πολύ καλή ευκαιρία να αναλογιστούμε το λόγο για τον οποίον δεν λειτούργησε στη χώρα μας, ουσιαστικά, ο θεσμός των δημοτικών και τοπικών κοινοτήτων ή οι άλλες μορφές ενδοδημοτικής αποκέντρωσης, που θέσπισε ο «Καλλικράτης».

Η διάρθρωση

Τριανταμία χώρες του δείγματος έχουν μόνο μία βαθμίδα ΤΑ (δήμους), 47 χώρες έχουν δύο αυτοδιοικητικές βαθμίδες, (Δημοτικές και περιφερειακές / ομόσπονδα κρατίδια), και 23 έχουν τρεις βαθμίδες ΤΑ, με ένα ενδιάμεσο επίπεδο μεταξύ των δημοτικών και περιφερειακών / ομόσπονδων κρατιδίων.

Συνολικά, η μελέτη εντόπισε περίπου 509.748 πρωτοβάθμιους ΟΤΑ, 11.181 δευτεροβάθμιους ΟΤΑ και 1.700 περιφέρειες ή ομόσπονδα κρατίδια.

Αριθμός ΟΤΑ, ανά διοικητική βαθμίδα και διάρθρωση ΤΑ

Σε γενικές γραμμές, οι χώρες με ένα βαθμό αυτοδιοίκησης είναι μικρές όσον αφορά στον πληθυσμό ή/ και την έκταση. Στις περισσότερες χώρες οι ΟΤΑ ονομάζονται δήμοι, αλλά απαντώνται και πολλές άλλες κατηγορίες, (local government areas, local councils, local authorities, districts, κλπ.). Ενδιαφέρον είναι ότι ανάμεσα σε αυτές τις χώρες, με τον έναν βαθμό αυτοδιοίκησης, υπάρχουν και ορισμένες με μία ή δύο αυτόνομες περιοχές, οι οποίες έχουν και κάποιες νομοθετικές εξουσίες. Οι περιοχές αυτές έχουν θεσμοθετηθεί με τον τρόπο αυτό, για γεωγραφικούς, ιστορικούς, πολιτιστικούς ή γλωσσολογικούς λόγους.

Κατανομή κατά πληθυσμό, έκταση και διάρθρωση ΤΑ

Στο σύνολό τους, αντιπροσωπεύουν το 4% της συνολικής έκτασης και του πληθυσμού του δείγματος. Σημειώνεται ότι δεν υπάρχουν χώρες με έναν βαθμό αυτοδιοίκησης στην περιοχή Ασίας-Ειρηνικού. Αντίθετα, σε αυτή την ομάδα ανήκει μια μεγάλη πλειοψηφία των ευρωπαϊκών χωρών (39%).

Κατανομή κατά γεωγραφική περιφέρεια και διάρθρωση της ΤΑ

Η Ελλάδα ανήκει στην πλειοψηφία των χωρών (47) με δύο βαθμίδες ΤΑ, τη δημοτική και την περιφερειακή. Στην κατηγορία αυτή ανήκουν δώδεκα ομοσπονδιακές χώρες. Οι χώρες που ανήκουν σε αυτή την κατηγορία δεν είναι ομοιογενείς, έχουν διαφορετικά μεγέθη από την άποψη του πληθυσμού και της έκτασης, αλλά συνολικά αντιπροσωπεύουν το 51% του πληθυσμού και το 60% της συνολικής έκτασης των χωρών του δείγματος. Περισσότερες από τις μισές χώρες της Αφρικής και της Ασίας-Ειρηνικού ανήκουν σε αυτή την ομάδα, όπως επίσης και το 64% των χωρών της Λατινικής Αμερικής.

Τέλος, 23 χώρες, μεταξύ των οποίων πέντε ομοσπονδιακές, έχουν τρεις βαθμίδες ΤΑ: δήμους και περιφέρειες, με τρίτη ενδιάμεση βαθμίδα μεταξύ τους τα διαμερίσματα σε Γαλλία, τις επαρχίες στο Βέλγιο, την Ιταλία και την Ισπανία, τις περιοχές στη Γερμανία, το Μάλι και το Βιετνάμ, τις κομητείες στην Πολωνία, Ηνωμένο Βασίλειο και τις Ηνωμένες Πολιτείες και τα raions σε διάφορες Ευρω-ασιατικές χώρες (Καζακστάν, Κιργιζία, Μολδαβία κλπ). Με ορισμένες εξαιρέσεις, οι 23 χώρες με τρεις βαθμίδες ΤΑ, είναι μεταξύ των πιο πυκνοκατοικημένων. Συνολικά, αντιπροσωπεύουν το 45% του πληθυσμού και το 36% της συνολικής έκτασης των χωρών του δείγματος. Σχεδόν το μισό των χωρών της περιφέρειας Ασίας-Ειρηνικού του δείγματος έχει τρεις βαθμίδες ΤΑ.

Η κατανομή των αρμοδιοτήτων

Οι ΟΤΑ διαφέρουν σε μεγάλο βαθμό όσον αφορά στη διοικητική κατάστασης, στις αρμοδιότητες ή στη χρηματοδότηση, ακόμα και ανάμεσα στην ίδια αυτοδιοικητική βαθμίδα, της ίδιας χώρας. Το γεγονός αυτό εντοπίζεται ιδιαίτερα στις ομοσπονδιακές χώρες, όπου το καθεστώς της ΤΑ καθορίζεται από το ομοσπονδιακό σύνταγμα και νομοθετικό πλαίσιο. Η διοικητική τους υπόσταση, οι αρμοδιότητες, αλλά και η χρηματοδότηση τους μπορεί να διαφέρουν από το ένα ομόσπονδο κρατίδιο στο άλλο. Ανάλογα παραδείγματα συναντάμε στην Αργεντινή, στην Αυστραλία, στον Καναδά, στην Ρωσική Ομοσπονδία, στις Ηνωμένες Πολιτείες της Αμερικής, κ.α.

Η πολυπλοκότητα των αρμοδιοτήτων της ΤΑ, μέσα στην ίδια χώρα, προκύπτει από τα διαφορετικά πολιτικά και διοικητικά χαρακτηριστικά, (ομοσπονδιακή ή ενιαία χώρα), αλλά και από δημογραφικά, γεωγραφικά, οικονομικά, πολιτιστικά και ιστορικά τοπικά χαρακτηριστικά. Η συνηθέστερη διάκριση στην πρωτοβάθμια κυρίως ΤΑ είναι αυτή μεταξύ αστικών και αγροτικών ΟΤΑ. Μία επίσης συνήθης διάκριση γίνεται με βάση το μέγεθός τους. Τα τελευταία χρόνια μία σημαντική διάκριση είναι αυτή που διαχωρίζει τις πόλεις με διπλή ιδιότητα, αυτή του δήμου και της ανώτερης βαθμίδας ΟΤΑ, (π.χ. πόλεις της Αυστρίας και της Τσεχικής Δημοκρατίας, πόλεις-κράτη στην Γερμανία), οι οποίες απολαμβάνουν, σε ορισμένες περιπτώσεις, ιδιαίτερες ευθύνες ή προνόμια.

‘Όπως είναι επόμενο παρατηρείται μια μεγάλη ποικιλομορφία μεταξύ των χωρών. Ωστόσο, ορισμένα γενικά συστήματα- τάσεις αναδύονται.

Στις περισσότερες ομοσπονδιακές χώρες, η ομοσπονδιακή κυβέρνηση έχει αποκλειστικές και συγκεκριμένες αρμοδιότητες, (εξωτερική πολιτική, άμυνα, μακροοικονομική πολιτική, το σύστημα ποινικής δικαιοσύνης, κ.λπ.), ενώ οι κεντρικές κυβερνήσεις, σε κράτη με ενιαία συνταγματική οργάνωση, έχουν ευρύτερες ευθύνες.

Σε τοπικό επίπεδο, οι αρμοδιότητες των ΟΤΑ ορίζονται από τα συντάγματα ή / και τους νόμους, και μπορούν να διαφέρουν από το ένα κράτος στο άλλο. Σε χώρες με ενιαία συνταγματική οργάνωση, η ανάθεση των αρμοδιοτήτων ορίζεται γενικά από την εθνική νομοθεσία. Ειδικά για την πρωτοβάθμια ΤΑ αναφέρεται μερικές φορές ως κριτήριο κατανομής των αρμοδιοτήτων, η «αρχή της επικουρικότητας». Νόμοι μπορούν επίσης να εξουσιοδοτούν την ΤΑ, εξ ονόματος της κεντρικής κυβέρνησης, να ασκεί μία αρμοδιότητα ή να μοιράζεται την κοινή ευθύνη με μία άλλη διοικητική βαθμίδα.

Παρά την πολυπλοκότητα μία γενική κατανομή των αρμοδιοτήτων των τριών βαθμίδων ΤΑ παρουσιάζεται στον παρακάτω πίνακα.

Εάν προσπαθήσουμε να εξάγουμε ένα γενικό συμπέρασμα από τη κατανομή των αρμοδιοτήτων, αλλά και από τον παραπάνω πίνακα, θα λέγαμε ότι στην πρωτοβάθμια ΤΑ υπάρχει μία ευρεία γκάμα αρμοδιοτήτων, που παρέχονται με βάση τις αρχές της εγγύτητας και της επικουρικότητας. Η δευτεροβάθμια ΤΑ έχει εξειδικευμένες και πιο περιορισμένες αρμοδιότητες, οι οποίες επικεντρώνονται σε υπερτοπικές παρεμβάσεις και την παροχή υποστήριξης σε μικρούς Δήμους. Τέλος, οι αρμοδιότητες της τριτοβάθμιας ΤΑ ποικίλλουν. Σε ορισμένες χώρες είναι περιορισμένες σε άλλες, ιδίως σε ομοσπονδιακά κράτη, πολύ εκτεταμένες.

Είναι πολύ πρόσφατη η συζήτηση που διεξήχθη στο Τακτικό Συνέδριο της ΚΕΔΕ (Θεσσαλονίκη, Δεκέμβριος 2016) και εμπεριείχε τις προτάσεις για την ανακατανομή των αρμοδιοτήτων. Οι προτάσεις, να περάσουν στην πρωτοβάθμια ΤΑ αρμοδιότητες όπως:

• Η πρωτοβάθμια και προληπτική υγεία,
• Το σύνολο της κοινωνικής πολιτικής,
• Η πρωτοβάθμια εκπαίδευση,
• Το σύνολο των αδειοδοτήσεων

αποτελούν, σύμφωνα και με τη μελέτη, παγκόσμιο κεκτημένο.

Οι μελετητές που προσπαθούν να εντάξουν την Ελληνική ΤΑ στο Ευρωπαϊκό ή διεθνές της περιβάλλον βρίσκονται πάντοτε σε πολύ δύσκολη θέση. Η συγκεκριμένη μελέτη εκτός από τα γενικά συμπεράσματα προχωράει και σε κάποιες αναλύσεις για κάθε χώρα ξεχωριστά. Για την Ελλάδα αναφέρει: «Παρά τη μεταβίβαση των αρμοδιοτήτων στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης του Καλλικράτη, η Ελλάδα παραμένει μία από τις πιο συγκεντρωτικές χώρες του ΟΟΣΑ, μαζί με τη Χιλή, την Ιρλανδία, τη Νέα Ζηλανδία και την Τουρκία»……

[1] (2016) UCLG, OECD. “Subnational governments around the world. Structure and finance” στη διεύθυνση http://www.uclg-localfinance.org/sites/default/files/Observatory_web_0.pdf