Η αποκέντρωση δεν είναι εύκολη υπόθεση. Κυρίως δεν είναι μονοσήμαντη. Δεν υλοποιείται με τον «αυτόματο πιλότο», με αποσπασματικές παρεμβάσεις, ούτε μόνο με ένα νομοθετικό πλαίσιο, όσο καλά σχεδιασμένο και εάν είναι.

του Ράλλη Γκέκα Δρ. Οικονομικών ΤΑ

Η κρίση οδήγησε τις κυβερνήσεις στην ανάγκη για γρήγορα αποτελέσματα, με συνέπεια οι μεταρρυθμιστικές πολιτικές, πολλές φορές, να περιορίζονται στη δημοσιονομική εξυγίανση, στην περικοπή προσωπικού και μισθών και εν γένει σε σταθεροποιητικά προγράμματα, τα οποία δεν περιείχαν στην ιεράρχηση τους την επανεξέταση του τρόπου διακυβέρνησης ή/και της επένδυσης σε μία περισσότερο αποτελεσματική αναδιάταξη των δυνάμεων και βελτίωση της οργάνωσης του κράτους.

Σε αυτό το πολιτικό πλαίσιο, τις δύο τελευταίες δεκαετίες όλες σχεδόν οι ευρωπαϊκές χώρες, όπως φαίνεται και από τον παρακάτω χάρτη, προχώρησαν σε διοικητικές μεταρρυθμίσεις που στον ένα ή άλλο βαθμό σχετίζονταν με την αποκέντρωση. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι από τον χάρτη απουσιάζει η μεγάλη διοικητική μεταρρύθμιση στη Δανία, όπου ο τυπικός χρόνος εφαρμογής της ήταν το 1997 και αποτέλεσε τον πιλότο για πολλές διοικητικές μεταρρυθμίσεις (σ΄ένα βαθμό και της Ελληνικής), που ακολούθησαν.

Παρατηρούμε ότι διοικητικές μεταρρυθμίσεις υπήρξαν πριν, κατά τη διάρκεια και μετά την κρίση. Είναι προφανές ότι σχεδόν όλες επηρεάστηκαν από την οικονομική συγκυρία. Η προσοχή μας θα επικεντρωθεί στις μετά την κρίση προσπάθειες, χωρίς όμως να παραλείπουμε τα χρήσιμα συμπεράσματα από τις προηγούμενες περιόδους.

Σήμερα, όντας απαλλαγμένοι, ως ένα βαθμό, από τις πιέσεις της κρίσης αλλά και οπλισμένοι με τη σύγχρονη εμπειρία, έχει ξεκινήσει ένας διεθνής διάλογος, στην ΕΕ και τον ΟΟΣΑ, για το πως θα μπορέσει ο δημόσιος τομέας να γίνει αποδοτικότερος και αποτελεσματικότερος. Σημαντικό ρόλο σε αυτό το διάλογο παίζει η αποκέντρωση και η ενίσχυση της ΤΑ. Δεν είναι τυχαίο ότι πρόσφατα (2019), ο ΟΟΣΑ εξέδωσε τον οδηγό «Making Decentralisation Work. A Handbook for Policy Makers^[1]», για να υποστηρίξει αυτές τις προσπάθειες.

Τα αποτελέσματα της σχετικής διεθνούς εμπειρίας είναι πλούσια, αλλά πολυποίκιλα και πολλές φορές αντιφατικά. Σε ένα όμως σημείο υπάρχει ταύτιση. Η αποκέντρωση δεν είναι εύκολη υπόθεση. Κυρίως δεν είναι μονοσήμαντη. Δεν υλοποιείται με τον «αυτόματο πιλότο», με αποσπασματικές παρεμβάσεις, ούτε μόνο με ένα νομοθετικό πλαίσιο, όσο καλά σχεδιασμένο και εάν είναι.

Χρειάζεται πολύ καλός σχεδιασμός, ολοκληρωμένες παρεμβάσεις, πολιτική βούληση και επιχειρησιακό σχέδιο. Όλα αυτά απαιτούν ένα εφ’ όλης της ύλης, διαφανή, τίμιο, με όλα τα χαρτιά στο τραπέζι και αποτελεσματικό διάλογο.

Για τη χώρα μας ο διάλογος αυτός έχει μία επιπλέον σημασία γιατί:

• Τα σημάδια της κρίσης δεν έχουν ακόμα επουλωθεί
• Η ΤΑ και η αποκέντρωση ήταν οι τομείς που δέχθηκαν τις μεγαλύτερες πιέσεις των σταθεροποιητικών προγραμμάτων
• Η τρέχουσα συγκυρία συνδυάζει την ανάληψη των καθηκόντων των νέων δημοτικών και περιφερειακών αρχών με τη θητεία της κεντρικής κυβέρνησης.

Στην προσπάθεια συμβολής στο σχετικό διάλογο στη χώρα μας θα παρουσιαστεί σειρά άρθρων με αντικείμενο την αποκέντρωση και πιο συγκεκριμένα:

• Τί είναι τελικά αποκέντρωση;
• Ποιά είναι τα μειονεκτήματα και τα πλεονεκτήματα της;
• Ποιές είναι οι σύγχρονες τάσεις της αποκέντρωσης;
• Ποιός είναι ο ρόλος των περιφερειών στη σύγχρονη αποκεντρωτική και αναπτυξιακή πολιτική;
• Ποιά είναι η θέση της χώρας στον διεθνή αποκεντρωτικό χάρτη;
• Τί θα πρέπει να προσέξουμε για να σχεδιάσουμε μία αποτελεσματική διοικητική μεταρρύθμιση με στόχο την αποκέντρωση;

Το σημερινό άρθρο έχει ένα δύσκολο αντικείμενο. Να συμβάλλει στην αποσαφήνιση του όρου αποκέντρωση. Είναι αλήθεια ότι η αποκέντρωση αποτελεί μία πολύπλοκη έννοια αλλά και διαδικασία. Πολλές φορές όμως γίνεται πολυπλοκότερη για πολιτικούς λόγους ή για λόγους συγκάλυψης συγκεντρωτικών πολιτικών. Από αυτή την άποψη, η αποσαφήνιση της έννοιας της αποκέντρωσης δεν θα επιτρέψει μόνο να γίνουν περισσότερο αξιόπιστες οι διεθνείς συγκρίσεις, θα δώσει επιπλέον την ευκαιρία καλύτερης συνεννόησης, σε εθνικό επίπεδο, σε μία στέρεη και αποδεκτή από όλους βάση, αποκαλύπτοντας παράλληλα Πολιτικές και πολιτικές.

Χρησιμοποιώντας τη διεθνή εμπειρία θα προσπαθήσουμε να περιγράψουμε:

• Τον, διεθνώς αποδεκτό, ορισμό της αποκέντρωσης
• Τη σχέση της αποκέντρωσης με άλλες σχετικές πολιτικές
• Το πώς εκφράζεται η αποκέντρωση σε κράτη με διαφορετική συνταγματική οργάνωση
• Τις βασικές διαστάσεις της αποκέντρωσης

Ο ορισμός της αποκέντρωσης σύμφωνα με τον ΟΟΣΑ

Ο ορισμός που δίνει στην αποκέντρωση ο ΟΟΣΑ θεωρείται από τους πλέον έγκυρους όχι μόνο γιατί λαμβάνει υπόψη του τα διεθνή στοιχεία των κρατών μελών του, αλλά και γιατί συνάδει με τον Ευρωπαϊκό Χάρτη της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και τις γενικές κατευθυντήριες γραμμές της UN – Habitat, για την ενδυνάμωση των τοπικών αρχών.

Ο ορισμός αυτός είναι:

« Η αποκέντρωση συνίσταται στη μεταφορά εξουσιών, αρμοδιοτήτων και πόρων από την κεντρική κυβέρνηση στους ΟΤΑ, οι οποίες ορίζονται ως νομικές οντότητες εκλεγμένες με καθολική ψηφοφορία και με κάποιο βαθμό αυτονομίας»

Με βάση τον ορισμό του ΟΟΣΑ οι ΟΤΑ διοικούνται από πολιτικούς φορείς και διαθέτουν τα δικά τους περιουσιακά στοιχεία και προσωπικό. Μπορούν να αυξήσουν τα έσοδα τους από ίδιους πόρους, όπως οι φόροι, τα τέλη, τα έσοδα κινητής και ακίνητης περιουσίας και διαχειρίζονται τον δικό τους προϋπολογισμό. Οι ΟΤΑ έχουν επίσης συγκεκριμένη εξουσία λήψης αποφάσεων διαθέτοντας το δικαίωμα να θεσπίζουν και να επιβάλλουν γενικές ή συγκεκριμένες αποφάσεις.

Είναι φανερό ότι σε αυτόν τον ορισμό, η αποκέντρωση δεν αφορά μόνο στη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων και πόρων. Πρόκειται για την αναμόρφωση των σχέσεων μεταξύ της κεντρικής κυβέρνησης και των άλλων βαθμίδων δημόσιας διοίκησης προς την κατεύθυνση μεγαλύτερης συνεργασίας και συντονισμού. Η διαχείριση της “αμοιβαίας εξάρτησης” απαιτεί μια βαθιά αλλαγή της δομής, της πρακτικής και πολιτικής «κουλτούρας» μέσα στην ίδια την κεντρική κυβέρνηση και για το λόγο αυτό δημιουργεί σημαντικές προκλήσεις για τις κεντρικές κυβερνήσεις σε όλο τον κόσμο.

Ένα ενδιαφέρον στοιχείο, που προκύπτει από τη διεθνή εμπειρία, είναι ότι σε ορισμένες χώρες η αποκέντρωση δεν είναι μόνο χωρική αλλά και λειτουργική. Έχει παρατηρηθεί ότι ορισμένες αρμοδιότητες ξεπερνούν τα διοικητικά όρια ενός Δήμου. Στην Ολλανδία η διαχείριση των υδατικών πόρων και των λεκανών απορροής γίνεται από αυτόνομες αποκεντρωμένες περιφερειακές αρχές (Regional Water Authorities, RWA).

Τι δεν είναι αποκέντρωση

Η αποκέντρωση όπως τονίστηκε και προηγούμενα είναι μία πολύπλοκη έννοια. Είναι πολύ σημαντικό, κατά τη γνώμη μου, να αποσαφηνιστεί η διαφορά που υπάρχει μεταξύ της αποκέντρωσης και μία σειράς διοικητικών πολιτικών ή οικονομικών εννοιών, που στις περισσότερες περιπτώσεις δημιουργούν σύγχυση στο τελικά τι σημαίνει αποκέντρωση. 

Η πρώτη μεγάλη σύγχυση που υπάρχει, ιδιαίτερα στη χώρα μας, είναι μεταξύ της αποκέντρωσης και της αποσυγκέντρωσης.

Αποκέντρωση και Αποσυγκέντρωση

Η αποκέντρωση και η αποσυγκέντρωση χρησιμοποιούνται μερικές φορές εναλλακτικά. Ωστόσο, είναι σημαντικά διαφορετικές έννοιες. Στην πρώτη περίπτωση, υπάρχει μεταφορά αρμοδιοτήτων, πόρων και εξουσίας από το κεντρικό κράτος στις εκλεγμένες ΤΑ. Στη δεύτερη περίπτωση, υπάρχει μια χωρική μετατόπιση της διαχείρισης από την κεντρική κυβέρνηση στις μονάδες που είναι εγκατεστημένες σε περιοχές (χωρική διοίκηση της κεντρικής κυβέρνησης, υπουργικά τμήματα, τοπικές υπηρεσίες κ.λπ.). Αυτές οι υπηρεσίες είναι μέρος της εθνικής διοίκησης και αντιπροσωπεύουν την κεντρική κυβέρνηση σε εδαφικό επίπεδο. Σε αντίθεση με την ΤΑ, οι αποκεντρωμένες κρατικές υπηρεσίες είναι ένα ιεραρχικό μέρος του επιπέδου της κεντρικής κυβέρνησης.

Στην πράξη, η διάκριση μεταξύ συστημάτων αποκέντρωσης και αποσυγκέντρωσης είναι μια πρόκληση. Σε πολλές χώρες συνυπάρχουν αποκεντρωμένα και αποσυγκεντρωτικά συστήματα, όπως στην Εσθονία, τη Φινλανδία, τη Γαλλία, την Ιταλία, την Πολωνία και τη Σουηδία.

Στη χώρα μας κλασσικό παράδειγμα αποσυγκέντρωσης είναι οι Γενικές Γραμματείες Αποκεντρωμένης Διοίκησης. Και μόνο ο τίτλος τους οδηγεί σε παρανοήσεις. Υπενθυμίζεται ότι ο θεσμός αυτός δημιουργήθηκε από τον «Καλλικράτη» για να μεταφερθούν οι κρατικές εκείνες αρμοδιότητες (δάση υδατικοί πόροι κλπ), που σύμφωνα με το Σύνταγμα, δεν μπορούσαν να αποκεντρωθούν στις αιρετές περιφέρειες και τους δήμους.

Αποκέντρωση δεν σημαίνει ότι η κεντρική κυβέρνηση δεν μπορεί να διατηρήσει ορισμένες λειτουργίες σε τοπικό επίπεδο ή να τις εξελίξει και να τις προσαρμόσει στις θεσμικές αλλαγές του συστήματος διακυβέρνησης. Ανάλογα με τη χώρα, ο ρόλος των εκπροσώπων του κράτους στο χωρικό επίπεδο σε ένα αποκεντρωμένο σύστημα μπορεί, να διαφέρει. Ως εκ τούτου, οι χωρικοί αντιπρόσωποι των κεντρικών κυβερνήσεων μπορούν να είναι υπεύθυνοι για την εφαρμογή των εθνικών πολιτικών σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο. Σε ορισμένες χώρες, οι χωρικοί αντιπρόσωποι της κεντρικής κυβέρνησης εκτελούν επίσης λειτουργίες νομικής και δημοσιονομικής εποπτείας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Μπορούν επιπλέον να διαδραματίσουν συντονιστικό ρόλο μεταξύ των διαφόρων φορέων, ενεργώντας ως «άξονας» του διοικητικού συστήματος, διευκολύνοντας επί τόπου τον διαβαθμιδικό διάλογο. Τέλος, οι αποσυγκεντρωμένες κρατικές υπηρεσίες μπορούν επίσης να παρέχουν εθνικές δημόσιες υπηρεσίες σε χωρικό επίπεδο.

Ο ΟΟΣΑ επισημαίνει ότι σε ορισμένες χώρες, η συνύπαρξη αποκεντρωμένων και αποσυγκεντρωμένων συστημάτων δημιουργεί ένα περίπλοκο σύστημα διακυβέρνησης. Αυτό μπορεί να είναι πολύ συγκεχυμένο, ιδιαίτερα στο επίπεδο κατανομής των αρμοδιοτήτων, με αποτέλεσμα να προκαλείται ένταση και να μειώνεται η διαφάνεια και η υπευθυνότητα στη διαχείριση.

Αποκέντρωση και μεταβίβαση εξουσιών

Η μεταβίβαση εξουσίας είναι μια υποκατηγορία της έννοιας της αποκέντρωσης ή καλύτερα μία αποκεντρωτική πολιτική. Η μεταβίβαση εξουσιών παίρνει συνήθως τέσσερεις μορφές:

α) μεταβίβαση αρμοδιοτήτων, β) μεταβίβαση πόρων, γ) μεταβίβαση εξουσιών και δ) συνδυασμός όλων των παραπάνω. Είναι προφανές ότι η (δ) είναι η πιο ολοκληρωμένη. Στη περίοδο της κρίσης, στις περισσότερες Ευρωπαϊκές χώρες, παρατηρήθηκε αποκέντρωση αρμοδιοτήτων, η οποία όμως δεν συνοδεύονταν από τους ανάλογους οικονομικούς και ανθρώπινους πόρους. Αποτέλεσμα της πολιτικής αυτής ήταν η αμφισβήτηση της μεταφοράς αρμοδιοτήτων, χωρίς πόρους και εξουσία, ως αποκεντρωτικής πολιτικής.

Αποκέντρωση και εξουσιοδότηση

Η εξουσιοδότηση είναι μια ηπιότερη μορφή αποκέντρωσης. Περιλαμβάνει τη μεταφορά ορισμένων αρμοδιοτήτων, λήψης αποφάσεων και διοικητικής εξουσίας για σαφώς καθορισμένα και ειδικά καθήκοντα από την κεντρική κυβέρνηση στη ΤΑ. Οι λειτουργίες μπορούν να μεταβιβαστούν μέσω κανονισμών ή συμβάσεων. Οι αρμοδιότητες αυτές παραμένουν υπό τον έμμεσο έλεγχο της κεντρικής κυβέρνησης και τα εξουσιοδοτημένα καθήκοντα τους μπορούν να αποσυρθούν μονομερώς.

Στη χώρα μας ένα πρόσφατο παράδειγμα είναι τα προνοιακά επιδόματα. Όταν το κεντρικό κράτος διέγνωσε ότι δεν μπορούσε να τα διαχειριστεί αποτελεσματικά, εξουσιοδότησε την πρωτοβάθμια Τοπική Αυτοδιοίκηση να τα διαθέτει στους δικαιούχους και παράλληλα να εξυγιάνει το σύστημα κατανομής τους. Η διαχείριση των δήμων περιόρισε τη διαφθορά και βελτίωσε την αποτελεσματικότητα με αποτέλεσμα το συνολικό κόστος του προγράμματος να περιοριστεί σε πάρα πολύ μεγάλο ποσοστό. Ως επιβράβευση, το 2018 με Νόμο το κεντρικό κράτος επανασυγκέντρωσε την αρμοδιότητα αυτή.

Αποκέντρωση και Ομοσπονδιοποίηση

Πολλοί πιστεύουν ότι η αλλαγή της οργάνωσης ενός κράτους από ενιαίο σε ομόσπονδο θα τους δώσει αυτόματα την ευκαιρία να αξιοποιήσουν τα οφέλη της αποκέντρωσης. Η διεθνής εμπειρία δείχνει ότι υπάρχουν πολλά κράτη με ενιαία Συνταγματική οργάνωση, που είναι περισσότερο αποκεντρωμένα από ομόσπονδα, όπως επίσης ορισμένες ομοσπονδιακές χώρες είναι στην πραγματικότητα αρκετά συγκεντρωτικά συστήματα.

Πώς εκφράζεται η αποκέντρωση σε κράτη με διαφορετική συνταγματική οργάνωση

Μπορεί τα ομοσπονδιακής οργάνωσης κράτη να μην έχουν εκ προοιμίου ένα πλεονέκτημα σε σχέση με την αποκέντρωση, αλλά επειδή όπως τονίστηκε παραπάνω η αποκέντρωση επηρεάζει το σύνολο της δημόσιας σφαίρας και πολιτικής εκφράζεται διαφορετικά σε ομοσπονδιακής οργάνωσης κράτη και διαφορετικά σε αυτά με ενιαία συνταγματική μορφή.

Ένα χρήσιμο στατιστικό στοιχείο είναι ότι από τα 193 κράτη μέλη του ΟΗΕ τα 25 έχουν ομοσπονδιακή συνταγματική οργάνωση και τα 168 ενιαία. Τα ομοσπονδιακά κράτη καλύπτουν το 40% του παγκόσμιου πληθυσμού.

Στις ομοσπονδιακές χώρες η κυριαρχία είναι κοινή μεταξύ της ομοσπονδιακής κυβέρνησης και των ομόσπονδων κρατιδίων ή πολιτειών, οι οποίες έχουν, στις περισσότερες περιπτώσεις, δικό τους σύνταγμα (ο Καναδάς είναι εξαίρεση), κοινοβούλιο και κυβέρνηση. Οι εξουσίες και οι αρμοδιότητες της ομοσπονδιακής κυβέρνησης και των ομόσπονδων κρατιδίων καθορίζονται είτε με συνταγματική ρύθμιση, είτε με δικαστική ερμηνεία. Γενικά, οι ομοσπονδιακές κυβερνήσεις έχουν αποκλειστικές και απαριθμημένες ευθύνες, όπως η εξωτερική πολιτική, η άμυνα, η νομισματική πολιτική και το σύστημα ποινικής δικαιοσύνης, ενώ τα ομόσπονδα κράτη έχουν εκτεταμένες αρμοδιότητες.

Στις περισσότερες ομοσπονδιακές χώρες οι τοπικές κυβερνήσεις (δήμοι), είναι «δημιουργίες» των ομόσπονδων κρατιδίων και εμπίπτουν άμεσα στη δικαιοδοσία τους (εξαίρεση αποτελεί η Βραζιλία). Το καθεστώς, η οργάνωση, οι αρμοδιότητες και η χρηματοδότηση των ΟΤΑ καθορίζονται από τα επιμέρους συντάγματα και νόμους των κρατιδίων και συχνά διαφέρουν μεταξύ τους. Οι μεταρρυθμίσεις της Τοπικής Αυτοδιοίκησης αποφασίζονται από τα ομόσπονδα κρατίδια και όχι από την ομοσπονδιακή κυβέρνηση, η οποία δεν έχει λόγο σε αυτά τα θέματα (π.χ. Αυστραλία, Καναδάς και Ηνωμένες Πολιτείες).

Ένα κράτος με ενιαία συνταγματική οργάνωση κυβερνάται ως μια ενιαία εξουσία στην οποία η κεντρική κυβέρνηση είναι υπέρτατη. Οι χώρες αυτές θεωρούνται “ενιαίες και αδιαίρετες” οντότητες. Αυτό σημαίνει ότι οι πολίτες υπόκεινται στην ίδια ενιαία εξουσία σε όλη την εθνική επικράτεια. Αυτό δεν αποκλείει την ύπαρξη ΟΤΑ, που εκλέγονται επίσης άμεσα από τον πληθυσμό και με κάποια πολιτική και διοικητική αυτονομία. Αλλά οι ΟΤΑ ασκούν μόνο τις εξουσίες που η κεντρική κυβέρνηση επιλέγει να μεταβιβάσει. Επομένως, τα κράτη με ενιαία συνταγματική οργάνωση είναι κατά το μάλλον ή ήττον αποκεντρωμένα, ανάλογα με την έκταση των εξουσιών, αρμοδιοτήτων, και πόρων τους, καθώς και τον βαθμό αυτονομίας που διαθέτουν στη διαχείριση τους. Σε ένα ενιαίο κράτος, μπορούν να δημιουργηθούν και να καταργηθούν ΟΤΑ και οι εξουσίες τους να διευρυνθούν και να περιοριστούν από την κεντρική κυβέρνηση. Ορισμένες μεμονωμένες χώρες αναγνωρίζουν αυτόνομες περιοχές και πόλεις, οι οποίες έχουν περισσότερες εξουσίες από άλλες τοπικές κυβερνήσεις λόγω γεωγραφικών, ιστορικών, πολιτιστικών ή γλωσσικών λόγων.

Οιονεί ομοσπονδιακές χώρες

Μεταξύ αυτών των δύο κύριων μορφών, υπάρχει μια ενδιάμεση κατάσταση, αυτή της «οιονεί ομοσπονδίας». Εφαρμόζεται σε κράτη με ενιαία συνταγματική οργάνωση τα οποία όμως έχουν κάποια «ομοσπονδιακά» χαρακτηριστικά. Το πλαίσιο λειτουργίας κα χρηματοδότησης των ΟΤΑ είναι συνταγματικά κατοχυρωμένο. Η Ισπανία είναι συνταγματικά ένα ενιαίο κράτος, αλλά στην πραγματικότητα μια οιονεί ομοσπονδία με περιφέρειες που απολαμβάνουν ένα μεγάλο βαθμό αυτονομίας.

Πηγή: ΟΟΣΑ

Οι τρεις διαστάσεις της αποκέντρωσης

Η έννοια της αποκέντρωσης θα μπορούσε να αναλυθεί σε τρεις διαστάσεις: πολιτική, διοικητική και φορολογική. Αυτές οι διαστάσεις είναι αλληλένδετες και αλληλεξαρτώμενες. Δεν μπορεί να υπάρξει δημοσιονομική αποκέντρωση χωρίς πολιτική και διοικητική αποκέντρωση. Όπως επίσης, χωρίς δημοσιονομική αποκέντρωση, η πολιτική και διοικητική αποκέντρωση δεν έχει νόημα. Θεωρητικά, αυτές οι τρεις διαστάσεις είναι συμπληρωματικές και στενά διασυνδεδεμένες. Οι σύνδεσμοι πρέπει να είναι προσεκτικά σχεδιασμένοι ώστε να μεγιστοποιηθεί η πιθανότητα επιτυχίας. Στην πράξη, η εξεύρεση της σωστής ισορροπίας μεταξύ των τριών διαστάσεων της αποκέντρωσης και η εξεύρεση της σωστής αλληλουχίας αποτελούν σημαντικές προκλήσεις. Στη διεθνή εμπειρία παρατηρείται συχνά ότι η πολιτική διάσταση δεν λαμβάνεται επαρκώς υπόψη, με αποτέλεσμα την ελάχιστη δημοκρατική νομιμοποίηση των τοπικών κυβερνήσεων, χωρίς την ύπαρξη πραγματικών μηχανισμών λογοδοσίας ή με περιορισμένη συμμετοχή των πολιτών.

Πηγή: ΟΟΣΑ

Όπως φαίνεται και από το παραπάνω σχήμα οι τρεις διαστάσεις της αποκέντρωσης είναι:

1. Η πολιτική διάσταση της αποκέντρωσης

Η πολιτική διάσταση της αποκέντρωσης θέτει τη νομιμοποιητική βάση της αποκέντρωσης. Περιλαμβάνει μια νέα κατανομή αρμοδιοτήτων σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας και της συμπληρωματικότητας, μεταξύ διαφορετικών βαθμίδων διακυβέρνησης, με διαφορετικούς στόχους και με κύρια επιδίωξη την ενίσχυση της δημοκρατίας. Αναφέρεται στον τρόπο με τον οποίο επιλέγονται οι τοπικοί άρχοντες.

• Η διοικητική διάσταση της αποκέντρωσης

Η διοικητική αποκέντρωση συνεπάγεται αναδιοργάνωση και σαφή ανάθεση καθηκόντων και αρμοδιοτήτων μεταξύ των βαθμίδων δημόσιας εξουσίας, προκειμένου να βελτιωθεί η αποδοτικότητα, η αποτελεσματικότητα και η διαφάνεια της δημόσιας διοίκησης συνολικά. Γενικά, σχετίζεται με τη μεταβίβαση αποφάσεων σχεδιασμού, χρηματοδότησης και διαχείρισης ορισμένων δημοσίων λειτουργιών σε χαμηλότερα επίπεδα διακυβέρνησης.

• Η δημοσιονομική διάσταση της αποκέντρωσης.

Η δημοσιονομική διάσταση της αποκέντρωσης περιλαμβάνει την ανάθεση εξεύρεσης πόρων και την άσκηση πολιτικής δαπανών στην ΤΑ. Στην περίπτωση αυτή, ο βαθμός αποκέντρωσης εξαρτάται τόσο από το ύψος των πόρων που έχουν αποκεντρωθεί όσο και από την αυτονομία στη διαχείριση αυτών των πόρων. Για παράδειγμα, η αυτονομία είναι μεγαλύτερη εάν οι τοπικές κυβερνήσεις έχουν φορολογική ελευθερία, μπορούν δηλαδή να αποφασίζουν για τις φορολογικές βάσεις και τους φορολογικούς συντελεστές ή να έχουν τη δυνατότητα να κατανείμουν τις δαπάνες τους με βάση τις τοπικές ιδιαιτερότητες και προτιμήσεις.

Εάν λάβουμε υπόψη μας τα παραπάνω θα παρατηρήσουμε ότι τα τελευταία χρόνια η τάση που κυριαρχεί στην διεθνή πολιτική είναι η αποκέντρωση. Αυτό δεν σημαίνει ότι δεν υπάρχουν και αντίθετες εμπειρίες. Ακραίο παράδειγμα στην Ευρώπη είναι η περίπτωση της Ουγγαρίας και της αντί-αποκεντρωτικής η επανασυγκεντρωτικής πολιτικής της. Δυστυχώς, η χώρα μας είτε με την επανασυγκέντρωση αρμοδιοτήτων, όπως στις κοινωνικές υπηρεσίες και την προσχολική εκπαίδευση, είτε με τη μεταφορά στο κεντρικό κράτος ιδίων πόρων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, όπως ο φόρος ζύθου, τα πετρελαιοειδή, τα τέλη παραχωρησιούχων Δημοσίου και τα «βοσκοτόπια» δεν ανήκει σε αυτές που ακολουθούν τις διεθνείς τάσεις.

Ακόμα όμως και στα Κράτη που ακολούθησαν αποκεντρωτικές πολιτικές δεν εμφανίζονται τα ίδια αποτελέσματα. Αυτό σε μεγάλο βαθμό οφείλεται στο ότι κατά το σχεδιασμό δεν έλαβαν υπόψη τους τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα της αποκέντρωσης. Αυτό είναι το αντικείμενο του άρθρου που ακολουθεί.

Για περισσότερα:

2019. OECD Making Decentralisation Work. A Handbook for Policy Makers. Multilevel Governance Studies. OECD. Paris

[1] Η σειρά άρθρων που ακολουθεί έχει ως έναυσμα αλλά και πηγή την έκδοση αυτή του ΟΟΣΑ