Κεντρικές Ενώσεις Δήμων στην Ευρώπη: Ποιες είναι, τι κάνουν, ποιο το πλαίσιο διαβούλευσης με την κεντρική κυβέρνηση

Του Ράλλη Γκέκα Δρ. Οικονομικών ΤΑ

Η νέα δημοτική περίοδος έχει ξεκινήσει. Όλα τα όργανα της Ελληνικής Τοπικής Αυτοδιοίκησης έχουν συγκροτηθεί. Πρόσφατα και το ΔΣ της ΚΕΔΕ. Είναι, μία καλή ευκαιρία, σε αυτό το νέο ξεκίνημα, να δούμε οι αντίστοιχες Κεντρικές Ενώσεις ΟΤΑ, στις υπόλοιπες Ευρωπαϊκές χώρες ποιες είναι, τι κάνουν και πως είναι οργανωμένες.

Το άρθρο που ακολουθεί βασίστηκε σε πρόσφατη (2019) έρευνα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου Δήμων και Περιφερειών (CEMR), η οποία πραγματοποιήθηκε ανάμεσα στα 60 μέλη του, που καλύπτουν 41 Ευρωπαϊκές χώρες. Οι Ενώσεις που εκπροσωπούνται από το CEMR αντιπροσωπεύουν το 93% του πληθυσμού της Ευρώπης.

Για τη βοήθεια του αναγνώστη το άρθρο διαρθρώνεται σε πέντε κεφάλαια:

Στο πρώτο κεφάλαιο αναζητείται η οργάνωση των Κεντρικών Ενώσεων ΟΤΑ και κυρίως το νομικό τους καθεστώς, οι υποστηρικτικοί τους μηχανισμοί και το ανθρώπινο δυναμικό τους. 

Στο δεύτερο κεφάλαιο περιγράφονται τα βασικά αντικείμενα των αυτοδιοικητικών Ενώσεων, όπως η εκπροσώπηση, οι μελέτες και οι έρευνες, η κατάρτιση, η διαπραγμάτευση συλλογικών συμβάσεων εργασίας, η διάχυση της τεχνογνωσίας

Στο τρίτο κεφάλαιο καταβάλλεται προσπάθεια να περιγραφεί το πλαίσιο διαβούλευσης μεταξύ των Ενώσεων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και των άλλων διοικητικών βαθμίδων, κυρίως της κεντρικής Κυβέρνησης.

Τέλος, το άρθρο κλείνει με δύο πληροφοριακά κεφάλαια που αφορούν στην εκπροσώπηση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης σε Ευρωπαϊκό επίπεδο και τις Ενώσεις των Δήμων και των περιφερειών σε εθνικό επίπεδο. Και στις δύο κατηγορίες παρέχονται ορισμένες βασικές πληροφορίες, όπως έτος ίδρυσης, μέλη, χώρες που εκπροσωπούνται και ηλεκτρονική διεύθυνση.

Διατρέχοντας το χάρτη των ευρωπαϊκών Ενώσεων, η πρώτη εικόνα που παρουσιάζεται είναι η πολυχρωμία. Ένας πλουραλισμός μεθόδων, νομοθετικών πλαισίων, οργανωτικών σχημάτων, δυνατοτήτων. Από όλη αυτή την πανσπερμία ο αναγνώστης θα βρει αρκετά ενδιαφέροντα στοιχεία, που θα μπορούσαν να αξιοποιηθούν στην Ελληνική πραγματικότητα.

1. Η Οργάνωση των Ευρωπαϊκών Ενώσεων ΟΤΑ

1α. Το νομικό καθεστώς των Ευρωπαϊκών Ενώσεων ΟΤΑ.

Ο Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτοδιοίκησης κατοχυρώνει τη δυνατότητα των τοπικών αρχών να δημιουργούν Ενώσεις για την προστασία και προώθηση των κοινών τους συμφερόντων. Η μορφή των εθνικών Ενώσεων ΟΤΑ εξαρτάται από την ιστορία, το τοπικό και περιφερειακό πολιτιστικό πλαίσιο, τις τοπικές και εθνικές προτεραιότητες, το πρόγραμμα μεταρρύθμισης σε κάθε χώρα. Για το λόγο αυτό παρατηρείται πολυποικιλότητα στις μορφές οργάνωσης και λειτουργίας των Ενώσεων Δήμων ή περιφερειών.

Σχεδόν όλες οι Ενώσεις ΟΤΑ στην Ευρώπη είναι νομικά πρόσωπα μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα. 47 από αυτές βασίζονται στο ιδιωτικό ενώ 11 στο Δημόσιο δίκαιο. 

Το νομικό καθεστώς, που προβλέπει και εγγυάται την ύπαρξη και λειτουργία των Ενώσεων Δήμων, διαφοροποιείται από το ένα κράτος στο άλλο. Οι Ενώσεις Δήμων που έχουν Συνταγματική Κάλυψη, είναι προφανές, ότι προστατεύονται καλύτερα. Επιπλέον, η αναφορά της ύπαρξης και λειτουργίας τους στο Σύνταγμα ενός κράτους, είναι δείκτης της αναγνώρισης της σημασίας της Ένωσης ΟΤΑ, ως παράγοντα προώθησης και υπεράσπισης τοπικών ενδιαφερόντων.

Το μεγαλύτερο μέρος των Ευρωπαϊκών Ενώσεων Δήμων ιδρύθηκε και λειτουργεί με βάση νομοθετική παρέμβαση και κάποιον συγκεκριμένο νόμο.

Υπάρχει ένας αριθμός Ενώσεων, που το πλαίσιο ίδρυσης και λειτουργίας τους στηρίζεται σε κανονιστικές διατάξεις και τέλος, υπάρχει μία σειρά Ενώσεων, οι οποίες δεν έχουν συγκεκριμένο νομοθετικό πλαίσιο, αλλά στις περισσότερες των περιπτώσεων, αποτελούν εθελοντική συνεργασία Δήμων. Τις περιπτώσεις αυτές συναντάμε στο Βέλγιο, την Ολλανδία και την Σκωτία.

1β. Οι υποστηρικτικοί μηχανισμοί των Ενώσεων ΟΤΑ.

Δεκαεννέα Ενώσεις ΟΤΑ διαθέτουν δίκτυο εταιρειών, που τις υποστηρίζουν, είτε τομεακά είτε κατά γεωγραφική ενότητα.

Για παράδειγμα, στην Σουηδία, η SKL έχει πέντε θυγατρικές και τρεις συνδεδεμένες εταιρείες, όπως την Dagens Samhälle (εκδίδει εφημερίδα και διαχειρίζεται ένα δικτυακό τόπο συζήτησης), την SKL International (εμπλεκόμενη σε διεθνή αναπτυξιακά έργα), την Inera (συντονίζει τις κομητείες, τις περιφέρειες και τους δήμους σε κοινά έργα ηλεκτρονικής/τηλεματικής υγείας), και την SOS Alarm (εξασφαλίζει την υπηρεσία SOS στην Σουηδία, με τη λήψη και τη μετάδοση κλήσεων έκτακτης ανάγκης – 112). Εκτός από αυτό το εταιρικό δίκτυο, η SKL έχει επίσης συμμετοχή σε διαφορετικές (μη κερδοσκοπικές) Ενώσεις, όπως το Διεθνές Κέντρο Τοπικής Δημοκρατίας (ICLD).

Στην Ολλανδία, η VNG διαθέτει πέντε επιχειρήσεις, όπως η VNG Realization (συμβουλευτική), η VNG Congress (διοργάνωση συνεδρίων, σεμιναρίων, πρακτικής άσκησης, μελέτες και κατάρτιση), η VNG International (διεθνή αναπτυξιακά έργα / κατάρτιση), η VNG Διαχείριση κινδύνων (συμβουλευτικές υπηρεσίες, ασφάλειες) και Κέντρο Γνώσης VNG για εφαρμογή και συμμόρφωσης στον κοινωνικό τομέα (παροχή συμβουλευτικών υπηρεσιών). Όλες οι επιχειρήσεις είναι ΕΠΕ και ανήκουν κατά 100% στην Ένωση. Η ομάδα Ευρωπαϊκών Υποθέσεων έχει πολλές αλληλεπιδράσεις με τη VNG International, λόγω του γεγονότος ότι υποστηρίζουν από κοινού τη γραμματεία στην VNG Επιτροπή Ευρωπαϊκών και Διεθνών Υποθέσεων.

Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζουν οι διεθνείς συνεργασίες μεταξύ «θυγατρικών» εταιρειών. Η Ένωση Πόλεων και Δήμων της Τσεχικής Δημοκρατίας (SMO ČR) ίδρυσε το 2004 μαζί με την VNG International, μία θυγατρική εταιρεία τη MEPCO (Διεθνές Συμβουλευτικό Κέντρο Δήμων). Το κέντρο παρέχει συμβουλές, διαχείριση, εκπαίδευση και ερευνητικές υπηρεσίες προς τους ΟΤΑ, στους τομείς του στρατηγικού σχεδιασμού, αξιολόγησης απόδοσης και διαχείρισης έργου.

1γ. Οι Ανθρώπινοι Πόροι των Ενώσεων ΟΤΑ

Όσον αφορά στον αριθμό του προσωπικού (πλήρους απασχόλησης), παρατηρούνται σημαντικές διαφορές μεταξύ των Ευρωπαϊκών Ενώσεων ΟΤΑ. Μπορούν να κατηγοριοποιηθούν σε τρεις κύριες ομάδες:

 Η πρώτη ομάδα, έως 50 εργαζόμενους, αντιπροσωπεύει σχεδόν το 70% των Ενώσεων. 14 Ενώσεις έχουν λιγότερα από 10 άτομα (τρεις Ενώσεις απασχολούν μόνο τρία άτομα, με πλήρη απασχόληση) και 22 Ενώσεις έχουν μεταξύ 11 και 31 υπαλλήλους.

Η δεύτερη ομάδα, κυμαίνεται μεταξύ 50 και 200 ​​εργαζόμενους. Στην ομάδα αυτή ανήκει το 23% των Ενώσεων.

Τέλος, το 10% των ενώσεων αριθμεί πάνω από 200 υπαλλήλους πλήρους απασχόλησης. Οι ενώσεις αυτές εντοπίζονται στη Βόρεια Ευρώπη. Οι έξι ενώσεις αφορούν το ολλανδικό VNG (220), τη φινλανδική AFLRA (220), τη νορβηγική KS, το αγγλικό LGA (250), το σουηδικό SKL (380) και το δανικό KL (400).

• Τα αντικείμενα εργασίας των Ευρωπαϊκών Ενώσεων Δήμων.

Τα αντικείμενα των ευρωπαϊκών Ενώσεων Δήμων θα μπορούσαν να ταξινομηθούν, σύμφωνα με την έρευνα του CEMR, σε έξι βασικές κατηγορίες:

2α. Εκπροσώπηση- Διάχυση τεχνογνωσίας.

Η δραστηριότητα που, όλες οι ευρωπαϊκές Ενώσεις Δήμων, έχουν, ως βασικό αντικείμενο εργασίας, είναι η εκπροσώπηση των μελών τους. Η εκπροσώπηση αυτή αφορά σε θέματα τόσο εθνικού όσο και ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος. Περιλαμβάνει θέματα που αφορούν τόσο στην υπεράσπιση των συμφερόντων των τοπικών αρχών όσο και στη διαβούλευση- διεκδίκηση- επιρροή, των κεντρικών κυβερνήσεων. Εκτός από το να εκπροσωπούν και να υπερασπίζονται τους ΟΤΑ, πολλές Ευρωπαϊκές Ενώσεις Δήμων θεωρούν ότι το να προσπαθούν να βελτιώσουν, να προωθήσουν, να διατηρήσουν και να προάγουν την Τοπική Αυτοδιοίκηση, αποτελεί έναν σαφή λόγο ύπαρξης των Ενώσεων τους. Σε αυτό το πλαίσιο, η δεύτερη δραστηριότητα που αναφέρεται είναι η ανταλλαγή ορθών πρακτικών και τεχνογνωσίας.

26 Ενώσεις ΟΤΑ, από 17 χώρες, διατηρούν γραφείο στις Βρυξέλλες. Αυτό το γεγονός και μόνο αποδεικνύει την ιδιαίτερη σημασία που αποδίδει, η Τοπική Αυτοδιοίκηση, στην εκπροσώπηση της στα ευρωπαϊκά κέντρα λήψης αποφάσεων. Μέσω των γραφείων αυτών, εκτός των άλλων, οι Ενώσεις ΟΤΑ προσπαθούν να ενταχθούν σε δίκτυα, που τους επιτρέπουν το συντονισμό της δραστηριότητας τους, σε Ευρωπαϊκό επίπεδο.

2β. Δημοσιεύσεις, Έρευνες και Μελέτες.

Ένα επίσης πολύ διαδεδομένο αντικείμενο εργασίας, για τις Ευρωπαϊκές Ενώσεις Δήμων, είναι οι δημοσιεύσεις, οι έρευνες και οι μελέτες. Η παραγωγή δημοσιεύσεων θεωρείται, από τις Ενώσεις Δήμων, απαραίτητος παράγοντας δημοσιότητας και αξιοπιστίας. Οι δημοσιεύσεις αυτές πραγματοποιούνται είτε ηλεκτρονικά είτε με πιο παραδοσιακές εκδοτικές μορφές.

Χαρακτηριστικό παράδειγμα, σε αυτή την περίπτωση, είναι η Ένωση των Δήμων της Αγγλίας (LGA), η οποία διαθέτει ομάδα έρευνας και πληροφόρησης με περίπου 20 άτομα. Η ομάδα αυτή έχει αναπτύξει ένα ηλεκτρονικό εργαλείο, το “LG Inform”. Πρόκειται για ένα ολοκληρωμένο σύστημα δεδομένων και συγκριτικής αξιολόγησης, που συγκεντρώνει στοιχεία απόδοσης για τους ΟΤΑ, συνδυάζοντας τα, με οικονομικές και ιστορικές πληροφορίες. Οι χρήστες μπορούν να βρουν δεδομένα σε πάνω από 1.000 μεμονωμένα αντικείμενα, πραγματοποιώντας συγκρίσεις μεταξύ τους αλλά και καθ’ ομάδες.

2γ. Διαπραγματεύσεις και καθορισμός αμοιβών εργαζομένων στους ΟΤΑ.

Οι διαπραγματεύσεις για τη μισθοδοσία των υπαλλήλων των Δήμων αποτελούν, σχεδόν για τα 2/3 των Ενώσεων, ένα από τα βασικά τους αντικείμενα. Σε αυτή τη δραστηριότητα υπάρχει ένας γεωγραφικός προσδιορισμός. Οι Ενώσεις που έχουν ως κύρια αποστολή την διαπραγμάτευση της μισθοδοσίας του ανθρώπινου δυναμικού τους, εντοπίζονται στον Βορρά και Ανατολικά της Ευρώπης.

2δ. Κατάρτιση και ανάπτυξη δεξιοτήτων.

Η κατάρτιση και η ανάπτυξη των δεξιοτήτων του προσωπικού είναι επίσης ένα σημαντικό θέμα για τις Ενώσεις των Δήμων. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι η δραστηριότητα αυτή δεν καλύπτεται από όλες τις Ενώσεις. Είναι πολύ σημαντικό να τονισθεί ότι στον τομέα αυτό δεν παίζει ρόλο το μέγεθος και η γεωγραφική θέση των Ενώσεων. Επίσης και ο τρόπος που ασκείται αυτή η δραστηριότητα είναι πολύ διαφορετικός. Στην Γαλλία, παραδείγματος χάρη, μεταξύ της AFCCRE και του Εθνικού Κέντρου Τοπικής Αυτοδιοίκησης (CNFPT) υπάρχει μία συγκεκριμένη συμφωνία για την κατάρτιση των τοπικών υπαλλήλων, σχετικά με τις Ευρωπαϊκές πολιτικές.

Μία επίσης ενδιαφέρουσα πρακτική είναι τα μαθήματα μεταπτυχιακού επιπέδου, που διοργανώνει εσωτερικά η ιταλική AICCRE, σε συνεργασία με επιλεγμένους καθηγητές, τα οποία απευθύνονται ουσιαστικά στην Τοπική Αυτοδιοίκηση και τα στελέχη της.

Τέλος, από πολλές Ευρωπαϊκές Ενώσεις Δήμων χαρακτηρίζεται ως σημαντική δραστηριότητα η παροχή συμβουλών στα μέλη τους για θέματα που σχετίζονται με την τοπική πολιτική. Είναι χαρακτηριστικό ότι το Φλαμανδικό VVSG απασχολείται ετησίως με 35.000 αιτήσεις παροχής συμβουλών. 

• Η οργάνωση της διαβούλευσης μεταξύ των Ενώσεων ΟΤΑ με ανώτερες κυβερνητικές βαθμίδες.

Το δικαίωμα των ΟΤΑ να διαβουλεύονται με ανώτερα κυβερνητικά επίπεδα αποτελεί θεμελιώδη αρχή της ευρωπαϊκής νομικής και δημοκρατικής πρακτικής και έχει κατοχυρωθεί στον Ευρωπαϊκό Χάρτη της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, με τα άρθρα 4.6, 5, 9.6 και 10. Είναι πολύ σημαντικό, σε αυτό το σημείο, να τονιστεί η διαφορά που υπάρχει μεταξύ της διαβούλευσης της ΤΑ με τα ανώτερα κυβερνητικά επίπεδα και των ομάδων άσκησης πίεσης (lobbying).

Ο τρόπος με τον οποίο είναι οργανωμένη η διαβούλευση μεταξύ της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και των ανώτερων κυβερνητικών επιπέδων, ποικίλει σε όλη την Ευρώπη. Οι βασικότερες μορφές οργάνωσης είναι:

3α. Μητρώα διαφάνειας.

Από τις 41 Ευρωπαϊκές χώρες, μητρώο διαφάνειας υπάρχει μόνο σε 10 χώρες. Στην Γερμανία, για παράδειγμα, υπάρχει μόνο ένα εθνικό μητρώο διαφάνειας για το γερμανικό Κοινοβούλιο (Bundestag),. Στην Πολωνία, το 2006 θεσμοθετήθηκε η “Act Lobbying”. Ο νόμος αποσκοπεί στην αύξηση της διαφάνειας, στην άσκηση πίεσης με τρεις τρόπους: 1) Υποχρεώνει την κυβέρνηση να δημοσιεύει τη νομοθετική της ατζέντα, 2) προβλέπει τη δημιουργία ενός μητρώου λόμπι και 3) απαιτεί από όλες τις δημόσιες αρχές, που συμμετέχουν στη νομοθετική διαδικασία, να δηλώνουν τις επαφές τους στο λόμπι.

3β. Υποχρεωτικότητα της διαβούλευσης και αποδοτικότητα της διαδικασίας.

Το σύνολο σχεδόν των εθνικών Ενώσεων ΟΤΑ (98%) δηλώνει ότι διεξάγει διαβουλεύσεις με την κεντρική κυβέρνηση, κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας. Οι διαβουλεύσεις αυτές, ανάλογα με τον τρόπο οργάνωσης τους, παίρνουν και διαφορετικό χαρακτήρα. Σημαντικό ρόλο σε αυτή την περίπτωση παίζει το θεσμικό πλαίσιο στο οποίο διεξάγονται. Η διαβούλευση μπορεί να είναι κατοχυρωμένη από το Σύνταγμα, από νόμους, από κανονιστικές διατάξεις ή με άλλους τρόπους.

Διαβούλευση βάσει του Συντάγματος

Σύμφωνα με το Αυστριακό Σύνταγμα, οι Ενώσεις Τοπικής Αυτοδιοίκησης θεωρούνται αντιπροσωπευτικά όργανα και πρέπει να διαβουλεύονται με τη κεντρική κυβέρνηση. Ο μηχανισμός διαβούλευσης εξασφαλίζει στους ΟΤΑ το δικαίωμα άσκησης βέτο, σε περίπτωση που αξιολογείται ότι το προς κρίση νομοσχέδιο έχει επιπτώσεις σε τοπικό επίπεδο. Τότε το νομοσχέδιο οδηγείται σε επαναδιαπραγμάτευση. Εάν δεν τηρηθεί αυτή η Συνταγματική υποχρέωση, οι Ενώσεις Τοπικής Αυτοδιοίκησης έχουν τη δυνατότητα να καταφύγουν στις δικαστικές αρχές 

Το Ισπανικό Σύνταγμα αναγνωρίζει την ιδιαιτερότητα του οικονομικού συστήματος της χώρας των Βάσκων και εκφράζει το σεβασμό της κεντρικής Κυβέρνησης. Ως εκ τούτου, ο σύνδεσμος των Βασκικών ΟΤΑ διαθέτει ένα ειδικό διαφοροποιημένο θεσμικό πλαίσιο, που του παρέχει την υποχρέωση/ δυνατότητα έκφρασης γνώμης, όσον αφορά νομοσχέδια με επιπτώσεις σε τοπικό επίπεδο. 

Διαβούλευση βάσει νόμου

Δέκα Ενώσεις Δήμων αναφέρουν ότι η διαβούλευση τους με την κεντρική κυβέρνηση στηρίζεται σε συγκεκριμένο νομοθετικό πλαίσιο. 

Διαβούλευση με βάση περισσότερο «ευέλικτα» πλαίσια.

Στην Β. Μακεδονία, η Ένωση ΟΤΑ (ZELS) συνεργάζεται με την κυβέρνηση για την προετοιμασία των νόμων, με βάση μνημόνιο συνεργασίας.

Η Ολλανδία είναι ένα ιδιαίτερο παράδειγμα, όπου η διαβούλευση με τις Ενώσεις της ΤΑ βασίζονται σε κώδικα δεοντολογίας. Το 2004, η κεντρική κυβέρνηση και οι εκπρόσωποι της ΤΑ συνέταξαν ένα Κώδικα διακυβερνητικών σχέσεων. Σύμφωνα με τις διατάξεις του, για κάθε νέα νομοθεσία και πολιτικές που επηρεάζουν τους ΟΤΑ, θα πρέπει να υπάρξει διαβούλευση με το ολλανδικό VNG και την IPO.

Διάφορες Ενώσεις διαβουλεύονται τακτικά, μέσω μιας επιτροπής (π.χ. της τουρκικής TBB), ή μιας κοινής γραμματείας (όπως NILGA στη Βόρεια Ιρλανδία), αποτελούμενη από εκπροσώπους της ΤΑ και της κυβέρνησης. Στην Ουγγαρία η Ένωση TÖOSZ, μετά από στρατηγική συμφωνία συνεργασίας, με το Υπουργείο Εσωτερικών Υποθέσεων συγκρότησαν συμβούλιο για τη στενή συνεργασία σε όλα τα θέματα. Ο Σύνδεσμος των Πολωνικών επαρχιών (ZPP) εκπροσωπεί την ΤΑ και έχει το δικαίωμα να υποβάλει παρατηρήσεις σε νομοσχέδια.

Αντίθετα, σε χώρες όπως η Ιταλία και η χώρα μας, η διαβούλευση με τα ανώτερα κυβερνητικά επίπεδα δεν είναι ούτε τακτική ούτε υποχρεωτική. 

• Οι ενώσεις διεθνούς εκπροσώπησης της ΤΑ.

• Council of European Municipalities and Regions

• Committee of the Regions

• Council of Europe: Congress of Local and Regional Authorities

• Association of European Border Regions   

• Assembly of European Regions

• Climate Alliance

• Conference of Peripheral Maritime Regions

• Energy Cities

• Eurocities

• European Association of Development Agencies

• Local Governments for Sustainability

• Οι Ενώσεις Δήμων στην Ευρώπη (1)

Οι Ενώσεις Δήμων στην Ευρώπη (2)

Για περισσότερα:

2019 CEMR. National associations of local and regional governments in Europe. Brussels.