Του Ράλλη Γκέκα, Δρ. οικονομικών ΟΤΑ
Το άρθρο αυτό αποτελεί το τρίτο της σειράς άρθρων[1] που προκλήθηκε από την έρευνα “Subnational governments around the world. Structure and finance” του ΟΟΣΑ, του UCLG και της Γαλλικής Αναπτυξιακής εταιρίας[2]. Στα προηγούμενα άρθρα εστιάσαμε στο μέγεθος και στις αρμοδιότητες των ΟΤΑ όπως επίσης και στις δαπάνες τους σε σχέση με το ΑΕΠ, τις συνολικές δημοσιονομικές δαπάνες ή με την εσωτερική διάρθρωση τους. Εντοπίσαμε τη δυσμενή θέση της Ελληνικής Τοπικής Αυτοδιοίκησης όχι μόνο σε σχέση με τους ευρωπαίους ομολόγους της, αλλά και στην προσπάθεια ένταξης της στον παγκόσμιο αυτοδιοικητικό χάρτη. Στο σημερινό άρθρο θα διερευνήσουμε τη θέση της Ελληνικής Τοπικής Αυτοδιοίκησης όσον αφορά στα έσοδα και θα κλείσουμε με έναν, επιτέλους θετικό για μας, δείκτη τη σχέση της Ελληνικής Τοπικής Αυτοδιοίκησης με το δημοσιονομικό χρέος.
Εάν προσπαθήσουμε να βγάλουμε ένα γενικό συμπέρασμα από τη σειρά αυτών των άρθρων θα λέγαμε ότι το πρώτο που παρατηρείται είναι η ανισορροπία της χώρας όσον αφορά στη θέση που κατέχει στον παγκόσμιο χάρτη και σχετίζεται με το επίπεδο τη οικονομικής μεγέθυνσης και της αποκέντρωσης. Όσο και να φαίνονται άσχετα αυτά τα δύο μεγέθη συνδέονται. Όλοι γνωρίζουμε ότι τα τελευταία επτά χρόνια πραγματοποιείται μία συστηματική προσπάθεια υποβάθμισης της χώρας. Το κύριο εργαλείο, για την εφαρμογή αυτής της πολιτικής, είναι η λεγόμενη εσωτερική υποτίμηση. Τα αποτελέσματα είναι γνωστά. Πολύ μεγάλη ύφεση, ανεργία, αξιολόγηση από τους διεθνείς οίκους για την ελληνική οικονομία που την κατατάσσει στα «σκουπίδια» και αυτό που καταλαβαίνει η συντριπτική πλειοψηφία των Ελλήνων πολιτών, μία μεγάλη πτώση της ποιότητας του βιοτικού τους επιπέδου.
Τα ερωτήματα που τίθεται με βάση τη διεθνή εμπειρία είναι:
- Εάν η χώρα μας δεν ήταν τόσο συγκεντρωτική, θα μπορούσαν να περάσουν τόσο εύκολα αυτά τα μέτρα;
- Η εφαρμογή αυτών των μέτρων θα ήταν τόσο επώδυνη εάν η χώρα μας είχε αποκεντρωμένη μορφή;
- Οι λεγόμενες οριζόντιες πολιτικές θα μπορούσαν να εφαρμοστούν χωρίς να λαμβάνουν υπόψη τους χωρικές, κοινωνικές, οικονομικές ιδιαιτερότητες και προοπτικές;
Αυτό που όλοι καταλαβαίνουμε είναι ότι η προσπάθεια υποβάθμισης της χώρας ή αν θέλετε η προσπάθεια αντίστασης στην υποβάθμιση του βιοτικού μας επιπέδου, δεν περιορίζεται απλώς στα μνημονιακά μέτρα και στην εσωτερική υποτίμηση. Είναι ένα πολυπαραγοντικό σύστημα. Ένας από τους παράγοντες που παίζει σημαντικό ρόλο είναι η αποκέντρωση.
Όπως είδαμε στο προηγούμενο άρθρο και θα επιβεβαιωθεί και σε αυτό, η αποκέντρωση είναι ευθέως συνδεδεμένη με την ανάπτυξη. Όλα τα αναπτυγμένα κράτη στον κόσμο έχουν αποκεντρωμένη μορφή. Άρα, σε συνδυασμό με τα παραπάνω, η αποκέντρωση μπορεί να μπει φραγμός στην υποβάθμιση της χώρας και να αποτελέσει το πλαίσιο της ανάκαμψης της οικονομίας μας και της ενίσχυσης της κοινωνικής συνοχής μας. Αντίθετα, η συγκέντρωση μπορεί να αποτελέσει το υπέδαφος εξάπλωσης των αντιαναπτυξιακών πολιτικών και κυρίως να αποτελέσει τροχοπέδη σε οποιαδήποτε προσπάθεια ανάκαμψης.
Τα παραπάνω συμπεράσματα δεν προέρχονται μόνο από τα προηγούμενα άρθρα αλλά και από τη προσπάθεια ένταξης των εσόδων της Ελληνικής ΤΑ στο διεθνές τους περιβάλλον.
Συνολικά Έσοδα της ΤΑ
Η σχέση των εσόδων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης με το ΑΕΠ και τα Συνολικά Δημόσια Έσοδα αποτελεί ακόμα ένα δείκτη αποκέντρωσης μιας χώρας. Ο δείκτης αυτός δεν είναι τόσο αντιπροσωπευτικός όσο ο ανάλογος δείκτης των δαπανών, γιατί στις περισσότερες χώρες οι δήμοι δεν είναι υποχρεωμένοι να έχουν ισοσκελισμένους προϋπολογισμούς. Έχουν δηλαδή τη δυνατότητα να δημιουργούν, ιδιαίτερα την περίοδο της κρίσης, ελλείμματα. Αντίθετα, στη χώρα μας με την επιβολή των ισοσκελισμένων προϋπολογισμών, ο δείκτης αυτός είναι περίπου[3] ίδιος τόσο για τα έσοδα όσο και για τις δαπάνες
Όπως και στην περίπτωση των δαπανών, υπάρχει πολύ μεγάλη ποικιλομορφία στην σχέση εσόδων της ΤΑ με ΑΕΠ ή με τις Συνολικές Δημόσιες Δαπάνες. Τα ομοσπονδιακά κράτη παρουσιάζουν πολύ μεγαλύτερους δείκτες από ότι αυτά με ενιαία συνταγματική οργάνωση.
Η χώρα μας και σε αυτή την περίπτωση, δεν βρίσκεται σε μία θέση που να αντιπροσωπεύει τις πραγματικές της δυνατότητες. Στο γράφημα που ακολουθεί παρατηρούμε ότι η Ελλάδα «συνορεύει» με χώρες εκτός της ευρωπαϊκής ηπείρου.
Συνολικά Έσοδα της ΤΑ ως προς το ΑΕΠ
Ίσως πιο αντιπροσωπευτικό θα ήταν να συγκρίνουμε τη χώρα μας με τον μέσο όρο των χωρών που έχουν το ίδιο βιοτικό επίπεδο. Στον πίνακα που ακολουθεί περιγράφεται το ποσοστό συμμετοχής των Συνολικών Εσόδων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στο ΑΕΠ και στα Συνολικά Δημόσια Έσοδα, ανά εισοδηματική κατηγορία των χωρών του δείγματος.
Σχέση Συνολικών Εσόδων ΤΑ /ΑΕΠ ή Συνολικά Δημόσια Έσοδα ανά εισοδηματική κατηγορία χωρών
Υπενθυμίζεται ότι η Ελλάδα ανήκει στις χώρες με υψηλό κατά κεφαλήν εισόδημα. Η σχέση εσόδων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης με το ΑΕΠ στη χώρα μας, σύμφωνα με τα δεδομένα της μελέτης, ανέρχεται στο 3,9%, ενώ με τα συνολικά δημόσια έσοδα στο 8,3%. Παρατηρούμε δηλαδή ότι η συμμετοχή των εσόδων της ΤΑ στη χώρα μας είναι υποπολλαπλάσια των χωρών που ανήκουν στην ίδια εισοδηματική κατηγορία.
Επιχορηγήσεις προς Ίδια Έσοδα της ΤΑ
Εάν ο δείκτης συνολικά έσοδα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης προς το ΑΕΠ δεν είναι τόσο αντιπροσωπευτικός, για την αποκέντρωση ενός κράτους, στην διεθνή βιβλιογραφία συναντώνται επιμέρους δείκτες εσόδων οι οποίοι χρησιμοποιούνται για να περιγράψουν τόσο την αποκέντρωση όσο και την οικονομική και πολιτική αυτονομία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Ένας τέτοιος δείκτης προκύπτει από τη διάρθρωση των εσόδων και είναι η σχέση των κρατικών επιχορηγήσεων προς τα ίδια έσοδα των ΟΤΑ. Η σχέση αυτή ουσιαστικά περιγράφει την οικονομική εξάρτηση ή την κηδεμονία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης από το κεντρικό κράτος. Είναι φανερό ότι όταν εξαρτάσαι οικονομικά, η πολιτική σου αυτονομία είναι περιορισμένη.
Θα πρέπει καταρχήν να επισημάνουμε ότι, σύμφωνα με τη μελέτη, ως φορολογικά έσοδα έχουμε εντάξει μόνο τα καθαρά φορολογικά έσοδα ενώ στα λοιπά έχουν εντάξει τα έσοδα από κινητή και ακίνητη περιουσία αλλά και τα έσοδα από τέλη. Δεν γνωρίζουμε η υπηρεσία που απέστειλε τα στοιχεία σε ποια από τις δύο κατηγορίες ενέταξε τα έσοδα των Ελληνικών δήμων από τέλη και δικαιώματα. Όλοι γνωρίζουμε ότι στη χώρα μας αυτά που αποκαλούμε τέλη και δικαιώματα στις περισσότερες των περιπτώσεων είναι φόροι. Για λόγους συγκριτικούς θα ακολουθήσουμε την κατανομή έτσι όπως ορίζεται και παρουσιάζεται στη έρευνα.
Στο γράφημα που ακολουθεί παρατηρούμε τη διάρθρωση των εσόδων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης σε όλο τον κόσμο.
Διάρθρωση Εσόδων ΤΑ
Παρατηρούμε ότι η χώρα μας βρίσκεται πολύ πιο πάνω από το μέσον όρο όσον αφορά στη συμμετοχή των επιχορηγήσεων στα συνολικά έσοδα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Το μεγάλο ποσοστό των επιχορηγήσεων δεν συμβολίζει απλώς την κηδεμονία του κεντρικού κράτους προς την Τοπική Αυτοδιοίκηση. Σηματοδοτεί και την αδυναμία των ΟΤΑ να ακολουθήσουν μία περισσότερο αποτελεσματική οικονομική πολιτική. Τα πλεονεκτήματα, στο διαχειριστικό επίπεδο, που παρουσιάζουν τα ίδια έσοδα έναντι των επιχορηγήσεων είναι:
- Η δημιουργία και διαχείριση ιδίων εσόδων έχει κοινωνικό, οικονομικό αλλά και πολιτικό κόστος. Για το λόγο αυτό κάνει πολύ πιο προσεκτική στην επιβολή, εφαρμογή, διαχείριση και χρήση τους, την ΤΑ. Παράλληλα, οι πολίτες της περιοχής, όταν γνωρίζουν ότι κάθε αίτημα θα χρηματοδοτηθεί, τουλάχιστον κατά ένα ποσοστό, από την ίδια την «τσέπη» τους, είναι πολύ προσεκτικοί στις διεκδικήσεις και τα αιτήματά τους.
- Η χρηματοδότηση από ίδια έσοδα προκαλεί τον καλύτερο και ουσιαστικό έλεγχο, όπως επίσης παρέχει τη δυνατότητα συγκριτικών αξιολογήσεων εκ μέρους τόσο της πολιτείας, όσο κυρίως των πολιτών.
- Το ύψος των επιχορηγήσεων που λαμβάνει κάθε ΟΤΑ, αλλά και το συνολικό ετήσιο ύψος τους, καθορίζεται από παράγοντες, οι οποίοι δεν έχουν άμεση σχέση με τις ιδιαίτερες συνθήκες κάθε δήμου ξεχωριστά. Ο δραστικός περιορισμός των κρατικών επιχορηγήσεων, λόγω οικονομικής ύφεσης, δημοσιονομικών προβλημάτων ή απλά πολιτικών επιλογών, δημιουργεί πολλά προβλήματα στην οικονομική διαχείριση των ΟΤΑ, στα έξοδα των οποίων κυριαρχούν οι ανελαστικές δαπάνες, οι οποίες πολύ μικρές πιθανότητες έχουν, τουλάχιστον βραχυχρόνια, να περιοριστούν. Αντίθετα, τα ίδια έσοδα μπορούν να εγγυηθούν μία σχετικά συνεχή χρηματοδοτική ροή, με προβλέψιμες και περιορισμένες αποκλίσεις.
- Ο οικονομικός προγραμματισμός και προϋπολογισμός είναι ένα σημαντικό εργαλείο για την αποτελεσματική λειτουργία της ΤΑ. Υπάρχουν επιστημονικοί τρόποι ώστε τα ίδια έσοδα να προβλεφθούν. Αντίθετα, οι κρατικές επιχορηγήσεις, πολλές φορές είναι αποτέλεσμα πολιτικών ζυμώσεων και συσχετισμών. Από αυτή την άποψη τα ίδια έσοδα προσφέρουν την ασφαλέστερη λύση για έναν αποτελεσματικό οικονομικό και πολιτικό προγραμματισμό.
- Τέλος, θα πρέπει να υπενθυμιστεί ότι οι κρατικές επιχορηγήσεις χρηματοδοτούνται από φορολογικά έσοδα, των οποίων όμως η προέλευση δεν είναι γεωγραφικά προσανατολισμένη. Η οποιαδήποτε αύξηση τους σημαίνει υποχρεωτικά και αύξηση του φορολογικού βάρους των πολιτών.
Διάρθρωση Εσόδων ΤΑ ανά εισοδηματική τάξη χωρών
Από το παραπάνω γράφημα προκύπτει ότι η διάρθρωση των εσόδων της Ελληνικής ΤΑ προσομοιάζει με αυτές των χωρών με χαμηλό κατά κεφαλή ΑΕΠ.
Τα φορολογικά έσοδα της ΤΑ
Τα φορολογικά έσοδα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, ως προς το ΑΕΠ και τα Συνολικά της Έσοδα, αποτελούν έναν από τους πλέον διαδεδομένους διεθνώς, δείκτες τοπικής οικονομικής αυτονομίας.
Η συμμετοχή των φορολογικών εσόδων της ΤΑ στα συνολικά φορολογικά έσοδα και στο ΑΕΠ, κατά εισοδηματική κατηγορία χωρών του δείγματος
Όπως προκύπτει από το παραπάνω γράφημα τα τοπικά φορολογικά έσοδα συνδέονται άμεσα και με την ανάπτυξη μιας χώρας. Παρατηρούμε δηλαδή ότι χώρες με υψηλό κατά κεφαλήν ΑΕΠ παρουσιάζουν το μεγαλύτερο ποσοστό συμμετοχής των φορολογικών εσόδων στα Συνολικά Έσοδα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης ή στο ΑΕΠ. Κάτι που δυστυχώς δεν ισχύει για τη χώρα μας.
Η διάρθρωση των εσόδων της Ελληνικής ΤΑ
Παρατηρούμε δηλαδή ότι οι σχετικοί δείκτες της Ελληνικής ΤΑ αντιστοιχούν σε χώρες με το χαμηλότερο βιοτικό επίπεδο, παγκοσμίως.
Το μοντέλο χρηματοδότησης της ΤΑ από φορολογικούς πόρους παρατηρείται ότι χρησιμοποιείται ευρέως σε ομοσπονδιακές χώρες (Αργεντινή, Βραζιλία, Καναδάς, Γερμανία, Ινδία, Ρωσικά Ομοσπονδία, Ελβετία, Ηνωμένες Πολιτείες) και σε αρκετές με ενιαία συνταγματική οργάνωση, όπως οι σκανδιναβικές χώρες (Φινλανδία, Ισλανδία, Σουηδία), αλλά και η Κίνα, η Ιταλία, η Ιαπωνία, και το Βιετνάμ. Στις χώρες αυτές, τα φορολογικά έσοδα αντιπροσωπεύουν πάνω το 45% των εσόδων τους και πάνω από 6% του ΑΕΠ.
Κατά μέσο όρο, τα φορολογικά έσοδα της ΤΑ αντιπροσωπεύουν το 13,8% των δημόσιων φορολογικών εσόδων. Στην Αργεντινή, τον Καναδά, την Ινδία και την Ελβετία, η ΤΑ λαμβάνει πάνω από το 50% των δημόσιων φορολογικών εσόδων, ενώ 57 χώρες (61% του δείγματος), λαμβάνουν λιγότερα από το 10%, και ακόμη λιγότερο από 5% σε 37 χώρες (41% του το δείγμα). Συνολικά, τα φορολογικά έσοδα της ΤΑ αντιπροσώπευαν το 42,1% των εσόδων της, το 7,0% του ΑΕΠ και το 34,2% των δημόσιων φορολογικών εσόδων στις ομοσπονδιακές χώρες, ενώ σε χώρες με ενιαία συνταγματική οργάνωση το μερίδιο των φορολογικών εσόδων ήταν σημαντικά χαμηλότερο: 29,4% στα έσοδα της ΤΑ, 2,5% στο ΑΕΠ και 10,1% στα συνολικά δημόσια φορολογικά έσοδα.
Τα φορολογικά έσοδα της ΤΑ ως ποσοστό των Συνολικών Φορολογικών εσόδων
Από το παραπάνω γράφημα παρατηρούμε ότι για μία ακόμα φορά δυστυχώς η χώρα μας βρίσκεται στον πάτο της τοπικής οικονομικής αυτονομίας.
Το χρέος της ΤΑ
Για το τέλος της σειράς αυτής των άρθρων, αποφάσισα να παρουσιάσω έναν θετικό για την Ελληνική Τοπική Αυτοδιοίκηση δείκτη. Το χρέος της Ελληνικής Τοπικής Αυτοδιοίκησης ως προς το Συνολικό Δημόσιο Χρέος και το ΑΕΠ. Στο γράφημα που ακολουθεί παρατηρείται ότι η Ελληνική Τοπική Αυτοδιοίκηση έχει σχεδόν μηδενικό χρέος.
Σχέση χρέους ΤΑ ως προς το συνολικό δημοσιονομικό χρέος
Σημειώνεται ότι, σύμφωνα με πρόσφατα στοιχεία, οι δανειακές υποχρεώσεις των ελληνικών δήμων είναι περίπου 1 δισεκατομμύριο 100 εκατομμύρια Ευρώ στο Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων και τριακόσια εκατομμύρια ευρώ στις ιδιωτικές τράπεζες. Είναι χαρακτηριστικό ότι αυτές οι δανειακές υποχρεώσεις εξυπηρετούνται πλήρως. Δεν υπάρχει δάνειο ελληνικού δήμου που να έχει ενταχθεί σε επισφάλειες από τράπεζα ή από το Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων. Παράλληλα, θα πρέπει να σημειώσουμε ότι οι ληξιπρόθεσμες υποχρεώσεις των δήμων ανέρχονται, σύμφωνα με τα τελευταία στοιχεία του Υπουργείου Οικονομικών, στα 363 εκατομμύρια ευρώ. Αν υπολογίσουμε ότι το δημοσιονομικό χρέος, μόνο της κεντρικής κυβέρνησης όχι της γενικής κυβέρνησης, ανέρχεται στα 324 δισεκατομμύρια ευρώ συνάγουμε το συμπέρασμα ότι η Ελληνική Τοπική Αυτοδιοίκηση συμμετέχει στο συνολικό δημοσιονομικό χρέος της γενικής κυβέρνησης, με λιγότερο από 0,5%. Με αυτό τον τρόπο δικαιολογείται η θέση της στο παραπάνω γράφημα.
Συμμετοχή του χρέους της ΤΑ στο συνολικό δημοσιονομικό χρέος
Το διεθνώς αναγνωρισμένο χαμηλό ποσοστό δημοσιονομικού χρέους της Ελληνικής Τοπικής Αυτοδιοίκησης είναι μία πολύ πειστική και αποτελεσματική απάντηση σε όλους αυτούς που ισχυρίζονται ότι η Τοπική Αυτοδιοίκηση είναι συνυπεύθυνη για τη δημοσιονομική κρίση της χώρας. Όχι ότι δεν υπάρχουν μεμονωμένοι δήμοι με προβλήματα. Στο σύνολο όμως των 325 δήμων τα αποτελέσματα σηματοδοτούν ότι εάν το κεντρικό κράτος ακολουθούσε την ίδια πολιτική με την Τοπική Αυτοδιοίκηση σήμερα το δημοσιονομικό έλλειμμα δεν θα ήταν σε αυτό το ύψος. Την περίοδο της κρίσης πολλοί ευρωπαϊκοί κυρίως δήμοι, για να αντιμετωπίσουν την αυξημένη ζήτηση και τα μειωμένα έσοδα, δημιούργησαν ελλείμματα. Η Τοπική Αυτοδιοίκηση στην Ελλάδα όχι μόνο δεν δημιούργησε ελλείμματα, αλλά κράτησε χαμηλά και σταθερά τη συμμετοχή της στο δημοσιονομικό χρέος της χώρας. Δεν μπορούν λοιπόν να χρεώνουν στην Τοπική Αυτοδιοίκηση με το 0,5% συμμετοχής στο δημοσιονομικό χρέος, την κρίση. Θα πρέπει να σκεφτούμε ότι όλη αυτή η επιχειρηματολογία ίσως εγείρεται για να καλύψει τις ευθύνες αυτών που δημιούργησαν το υπόλοιπο 99,5%.
[1] Τα προηγούμενα άρθρα είναι:
Ράλλης Γκέκας (2016) «Το Μέγεθος, η Διάρθρωση και οι Αρμοδιότητες της Παγκόσμιας Τ.Α.» στη διεύθυνση: https://localit.gr/site/archives/123343
Ράλλης Γκέκας (2016) «Η Ελλάδα δεν ανήκει στον αυτοδιοικητικό χάρτη της Ευρώπης, σύμφωνα με πρόσφατη έρευνα του ΟΟΣΑ και του UCLG» στη διεύθυνση: https://localit.gr/site/archives/123970
[2] (2016) UCLG, OECD. “Subnational governments around the world. Structure and finance” στη διεύθυνση http://www.uclg-localfinance.org/sites/default/files/Observatory_web_0.pdf
[3] Λέω περίπου γιατί όπως είναι γνωστό η Ελληνική ΤΑ παρουσιάζει πλεονάσματα