Της Κατερίνας Κατσιαγάννη, στελέχους δήμου Χανίων
Το συγκεκριμένο άρθρο προσπαθεί να συμβάλλει στον προβληματισμό και τη συζήτηση για το ισχύον καθεστώς κινητικότητας στην ελληνική Δημόσια Διοίκηση και την Τοπική Αυτοδιοίκηση, όπως αυτό έχει θεσμοθετηθεί, τροποποιηθεί και ισχύει σήμερα, ως «Ενιαίο Σύστημα Κινητικότητας» (ΕΣΚ). Τόσο το άρθρο, όσο και τα εμπειρικά δεδομένα που αποτυπώνονται, βασίζονται σε πρόσφατη έρευνα, η οποία διεξήχθη στα πλαίσια εκπόνησης Μεταπτυχιακής Διπλωματικής εργασίας στο Πανεπιστήμιο Νεάπολις Πάφου, με επιβλέποντα καθηγητή τον Δρ. Ράλλη Γκέκα. Το κεντρικό ερώτημα που τίθεται είναι το πώς συμβάλλει το ΕΣΚ στον εξορθολογισμό της Διαχείρισης Ανθρωπίνων Πόρων (ΔΑΠ).
Η κινητικότητα γενικά αποτελεί έντονο ζήτημα διοικητικών μεταρρυθμίσεων την τελευταία δεκαετία σε ελληνικό, ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο. Οι σχετικές νομοθετικές απόπειρες αφορούσαν σε πολιτική επιλογή ή σε μέσο άσκησης δημοσιονομικής πολιτικής. Άλλες υιοθετήθηκαν ως προαπαιτούμενο μνημονίου, ενώ κάποιες σχετίζονταν με μεταρρυθμιστική προσπάθεια εξορθολογισμού Διαχείρισης Ανθρωπίνου Δυναμικού (ΔΑΔ), προβάλλοντας την κινητικότητα σαν πολύτιμο εργαλείο ευελιξίας των Ανθρωπίνων Πόρων (Α.Π.), μέσω προγραμματισμού και στρατηγικού σχεδιασμού.
Ειδικότερα, το ΕΣΚ αποτελεί διαρθρωτικό μέτρο στη ΔΑΠ των στόχων και των παρεμβάσεων των τριών μνημονίων. Οι επιτακτικές ανάγκες βελτίωσης, οργάνωσης και λειτουργίας των διοικητικών μηχανισμών της χώρας, αποτέλεσαν το «δυνατό χαρτί» των εξωτερικών πιέσεων για το Ανθρώπινο Δυναμικό (Α.Δ.). Το νέο εργαλείο υιοθετήθηκε για να αντισταθμίσει την πίεση των απολύσεων του προσωπικού, καθ΄ υπόδειξη του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου (ΔΝΤ) και της Τρόικας. Ως απότοκο της κρίσης, απόρροια του παγώματος και της απαγόρευσης των προσλήψεων, παράγωγο «του κανόνα μία πρόσληψη για κάθε δέκα αποχωρήσεις δημοσίων υπαλλήλων», θεσμοθετήθηκε με το Νόμο (Ν.) 4440/2016 και εφαρμόζεται σήμερα το ΕΣΚ. Προβάλλεται ως μία ολοκληρωμένη δημόσια πολιτική, που διαφοροποιείται θετικά σε σχέση με τα μέχρι σήμερα νομοθετήματα και ειδικότερα όσων θεσπίστηκαν στα πλαίσια των μνημονιακών απαιτήσεων.
ΤΟ ΕΣΚ:
Το ισχύον καθεστώς αποτελεί πάγιο μηχανισμό κινητικότητας. Είναι ένα μόνιμο εργαλείο με περιοδικό και εθελοντικό χαρακτήρα, που διενεργείται τρεις (3) φορές ετησίως. Διακατέχεται από καινοτόμες πτυχές και παράλληλα στοιχεία εξορθολογισμού όπως, το ψηφιακό οργανόγραμμα, τα περιγράμματα θέσεων εργασίας και η δημοσιοποίηση των θέσεων σε ηλεκτρονική πλατφόρμα.
Εντυπωσιακή είναι η αριθμητική αποτύπωση της συμμετοχής τόσο των φορέων, όσο και των υπαλλήλων στους τέσσερις (4) κύκλους κινητικότητας που έχουν διενεργηθεί έως σήμερα και θεαματικοί οι δείκτες της αυξητικής τάσης. Όπως προκύπτει και από τα γραφήματα που ακολουθούν, ενδεικτικά αναφέρεται, ως προς τις διαθέσιμες θέσεις, ότι ενώ στον 1ο κύκλο κινητικότητας 2017 διατέθηκαν 801 θέσεις, ο αριθμός αυτός στον 1ο κύκλο 2019 άγγιξε τις 7.230 θέσεις, αναδεικνύοντας ένα δείκτη ποσοστιαίας μεταβολής της τάξεως του 800% περίπου. Αντίστοιχα, ως προς τις αιτήσεις των υπαλλήλων, ενώ στον 1ο κύκλο 2017 υποβλήθηκαν 1.117 αιτήσεις, ο αριθμός αυτός στον 2ο κύκλο 2018 άγγιξε τις 5.333 αιτήσεις, παρουσιάζοντας ένα ρυθμό αύξησης της τάξεως του 400% περίπου.
Η εμπειρική έρευνα στο Δήμο Χανίων:
Μέχρι σήμερα, στον «επιστημονικό διάλογο» για το ΕΣΚ, οι σχετικές μελέτες, έρευνες και απόψεις εκθέτουν το θέμα σε θεωρητικό μόνο πλαίσιο. Με μελέτη περίπτωσης το Δήμο Χανίων της Περιφέρειας Κρήτης, το νέο σύστημα προσεγγίζεται πλέον και εμπειρικά. Μέσω ποιοτικής έρευνας και ανάλυσης αρχειακού υλικού και συνεντεύξεων πολιτικών και υπηρεσιακών παραγόντων, αποτυπώνονται οι απόψεις αυτών που συμμετείχαν ενεργά, ουσιαστικά και πρακτικά στην κινητικότητα, με τους ερωτώμενους να κατέχουν θέσεις κλειδιά, καθώς είναι απόλυτοι γνώστες των εξειδικευμένων θεμάτων επί της διαδικασίας.
Σε απόρροια του θεωρητικού υποβάθρου για την κινητικότητα, διατυπώθηκαν δύο (2) ερευνητικά ερωτήματα με πέντε (5) κριτήρια το καθένα, τα οποία συμπυκνώνουν την ουσία του νέου εργαλείου:
Πώς συμβάλλει το ΕΣΚ:
Α) Στη «βέλτιστη αξιοποίηση» και ορθολογική κατανομή του Α.Δ. στις δημόσιες υπηρεσίες.
(Κριτήρια: Εξομάλυνση προηγούμενων αδυναμιών, λειτουργικά χαρακτηριστικά, αποτελεσματικότητα – αντικειμενικότητα της διαδικασίας αξιολόγησης, κάλυψη αναγκών του φορέα υποδοχής, βαθμός εμπλοκής του φορέα προέλευσης)
Β) Στη διευκόλυνση των υπαλλήλων αναφορικά με την ενίσχυση των επαγγελματικών τους δεξιοτήτων, την απόκτηση εμπειρίας σε διάφορες θέσεις και την προώθηση της επαγγελματικής τους σταδιοδρομίας.
(Κριτήρια: Ενίσχυση τυπικών και ουσιαστικών προσόντων, Δυνατότητες για εξέλιξη, σύνδεση με κίνητρα, αξιολόγηση απόδοσης και εκπαίδευση)
Τα ευρήματα:
Α) Η συμβολή του ΕΣΚ στη «βέλτιστη αξιοποίηση» και ορθολογική κατανομή του Α.Δ.
Η εμπειρική έρευνα στο Δήμο Χανίων ανέδειξε ότι το ΕΣΚ επιλέγει και αξιοποιεί αντικειμενικά και αξιοκρατικά το Α.Δ., μέσα από διαφανείς προβλεπόμενες διαδικασίες. Ωστόσο, αδυνατεί να αξιοποιήσει και να κατανείμει ορθολογικά και αποτελεσματικά τους υπαλλήλους στις δημόσιες υπηρεσίες. Άρα, συντελεί σε ένα βαθμό στον εξορθολογισμό των Α.Π.
Ειδικότερα το ΕΣΚ:
- Αντιμετωπίζει τις προγενέστερες παθογένειες, όπως τις αδιαφανείς-χρονοβόρες διαδικασίες, τις πελατειακές σχέσεις και έχει δυνατότητες, αφού εξασφαλίζει ένα αμφίδρομο πλεονέκτημα τόσο για τον υπάλληλο, όσο και για τη Διοίκηση. Ωστόσο, διακρίνεται από επαναληπτικά στοιχεία προηγούμενων Νόμων και επιτρέπει πολιτικές παρεμβάσεις.
- Είναι χρηστικό εργαλείο και διακατέχεται από καινοτόμα και ευέλικτα στοιχεία εξορθολογισμού, όπως η καθιέρωση της υποχρεωτικής συνέντευξης τουλάχιστον για κάποιες κατηγορίες υπαλλήλων, η σύνθεση των εξειδικευμένων επιτροπών από υπηρεσιακούς παράγοντες και τα προβλεπόμενα στο Νόμο κριτήρια αξιολόγησης.
- Με ασφάλεια όσον αφορά στο Δήμο Χανίων, οι διαδικασίες αξιολόγησης είναι αντικειμενικές, διαφανείς και αποτελεσματικές, αφού τοποθετούν τον κατάλληλο άνθρωπο στην κατάλληλη θέση. Η έρευνα ανέδειξε ότι στην απόκτηση σφαιρικής, ουσιαστικής και ολοκληρωμένης εικόνας για τον υποψήφιο, τον καταλυτικό ρόλο είχε η συνέντευξη, μέσω της διεξαγωγής της σε σύνολο υποψηφίων και όχι μόνο στους τρεις (3) επικρατέστερους ή σε κάποιες κατηγορίες υπαλλήλων, όπως προβλέπει ο Νόμος. Επιπλέον στο παραπάνω, καθοριστική απεδείχθη και η εξειδικευμένη σύνθεση των επιτροπών από υπηρεσιακούς παράγοντες, οι οποίοι είναι τοποθετημένοι στο Τμήμα και τη Δ/νση που ανήκει το περίγραμμα της υπό διάθεση θέσης.
- Παρόλο αυτά, το νέο εργαλείο διακρίνεται από αδυναμίες και εμπόδια. Στο Δήμο Χανίων δημιουργήθηκαν προβλήματα, όπως μεθοδευμένες καθυστερήσεις παροχής στοιχείων από τους φορείς προέλευσης, αντιδράσεις των αιρετών και άτυπες συμφωνίες των φορέων. Ομόφωνα οι Δήμαρχοι και οι υπηρεσιακοί παράγοντες τόνισαν τις δυσλειτουργίες που προέκυψαν στους φορείς προέλευσης, λόγω της υποστελέχωσης των υπηρεσιών των περιφερειακών Δήμων, ως απόρροια του περιορισμένου «βαθμού εμπλοκής» των φορέων προέλευσης στην κινητικότητα (διατύπωση μόνο απλής γνώμης και περιορισμένες – γενικές δικλείδες ασφαλείας.)
- Κατά τη λειτουργική εφαρμογή του Νόμου αναδείχθησαν χαρακτηριστικές ασάφειες και επιμέρους γενικότητες, καθώς και αοριστίες του νομοθετήματος ως προς: Τα μη εξειδικευμένα περιγράμματα θέσης εργασίας για τους ΟΤΑ Α΄ βαθμού, το κενό στην επιλογή σειράς προτίμησης θέσεων από τους υποψηφίους, τα γενικά κριτήρια αξιολόγησης, τη διεξαγωγή της συνέντευξης (αόριστος είναι ο τρόπος διεξαγωγής, απουσία πρότυπου οδηγού), τη βαθμολόγηση και την κατάταξη των υποψηφίων βάσει συγκεκριμένων κριτηρίων, την απουσία δυνατότητας υποβολής ενστάσεων από τους υποψηφίους, την ανυπαρξία χρονικών προσδιορισμών ολοκλήρωσης των εκκρεμών μετατάξεων, ενώ υπάρχουν υποψήφιοι για τη θέση.
- Η έρευνα κατέδειξε την αδυναμία κάλυψης των διαθέσιμων θέσεων με το νέο σύστημα. Στο Δήμο Χανίων ούτε οι ανάγκες του φορέα αντιμετωπίστηκαν αποτελεσματικά, ούτε οι διαθέσιμες θέσεις στο σύνολό τους καλύφθηκαν επαρκώς, αφού, από τις συνολικά τριάντα επτά (37) κενές οργανικές διαθέσιμες θέσεις στον 2ο κύκλο 2018, καλύφθηκαν μόνο οι έξι (6).
Β) Η συμβολή του ΕΣΚ στη διευκόλυνση των υπαλλήλων αναφορικά με προσόντα-εμπειρία-σταδιοδρομία. - Το ΕΣΚ μπορεί να διευκολύνει σε έναν ικανοποιητικό βαθμό το Α.Δ. αναφορικά με την ενίσχυση των ουσιαστικών προσόντων, την απόκτηση εμπειρίας στη νέα θέση, μέσω των νέων μοντέλων λειτουργίας που υιοθετεί ο υπάλληλος στο φορέα υποδοχής. Επιπλέον, είναι δυνατόν να προωθήσει την επαγγελματική σταδιοδρομία.
- Ωστόσο, η έρευνα ανέδειξε ζητήματα ως προς τη σύνδεσή του με βασικά εργαλεία απόδοσης όπως τα κίνητρα, η αξιολόγηση και η εκπαίδευση. Στον υπό μελέτη Δήμο τα κίνητρα δεν ήταν κριτήριο για κανέναν από τους υποψηφίους που αιτήθηκαν μετακίνηση, οι αξιολογούμενοι χαρακτήρισαν ως υποκειμενικό κριτήριο τις εκθέσεις αξιολόγησης, οι επιτροπές αξιολόγησης έδωσαν σε αυτές «κάποια» βαρύτητα και τέλος, κανείς δεν επιμορφώθηκε για τη νέα θέση.
Τα συμπεράσματα:
Τα γενικά συμπεράσματα για το ΕΣΚ, έτσι όπως προέκυψαν από την βιβλιογραφική και εμπειρική έρευνα στο Δήμο Χανίων, αφορούν στα εξής:
Κατ΄ αρχάς, το ΕΣΚ συμβάλλει σε ένα βαθμό στον εξορθολογισμό των Α.Π. Αφορά σε ένα πάγιο- μόνιμο μηχανισμό, είναι ένα ευέλικτο και χρήσιμο μέτρο, που όμως από μόνο του δεν επαρκεί για την ολοκληρωμένη στελέχωση των υπηρεσιών. Μπορεί να διακρίνεται από καινοτόμες πτυχές και στοιχεία εξορθολογισμού, παρόλο αυτά, τείνει με τις συνεχείς τροποποιήσεις του Νόμου, να επαναλάβει προηγούμενα παρεμβατικά πολιτικά στοιχεία, δημιουργώντας είδη «ειδικών καθεστώτων».
Δεύτερον, πληροί τις προϋποθέσεις, μόνο θεωρητικά, για να είναι ένα ολοκληρωμένο, αντικειμενικό και αποτελεσματικό σύστημα κινητικότητας. Υστερεί ως προς την πρακτική και τη λειτουργική εφαρμογή των θεωρητικών προϋποθέσεων. Παρά το γεγονός ότι αποτελεί δίαυλο προσέλκυσης ικανών στελεχών και στοχεύει στη βελτίωση των ικανοτήτων της Διοίκησης και ενώ συνδυάζει θεωρητικά την κινητικότητα με κίνητρα και αξιολόγηση, τα παρακάνω στην πράξη δεν εφαρμόζονται, με αποτέλεσμα να αποδυναμώνονται βασικά εργαλεία απόδοσης. Επιπλέον, κατά τη λειτουργική εφαρμογή του Νόμου αναδύονται χαρακτηριστικές ασάφειες και αοριστίες, ενώ ανακύπτουν σημαντικά προβλήματα και δυσλειτουργίες.
Τρίτον, το ΕΣΚ προβάλλεται ως μία «ολοκληρωμένη δημόσια πολιτική». Βρίσκεται στον αντίποδα των προγενέστερων αυταρχικών πολιτικών και είναι δομημένο επιστημονικά, στηριζόμενο στη σύγχρονη διοικητική επιστήμη και στην επιστήμη της ΔΑΔ. Ωστόσο, αφορά και σε μία «ad hoc πολιτική». Αποτελεί στην ουσία λύση που σχεδιάστηκε ως απόρροια της κρίσης και ως αναγκαστικό μέτρο των διορθωτικών παρεμβάσεων των τριών μνημονίων. Δημιουργήθηκε κάτω από ειδικές περιστάσεις για να εξυπηρετήσει συγκεκριμένους σκοπούς. Αποτελεί μέθοδο που υιοθετήθηκε «καθ΄ υπόδειξη», για να «θεραπεύσει» την υποανάπτυκτη ΔΑΠ στο ελληνικό διοικητικό σύστημα. Εισήχθη ως πάγιος μηχανισμός, προκειμένου να προωθηθεί η περιορισμένη κινητικότητα, η οποία χαρακτηρίζονταν από δύσκαμπτους και γραφειοκρατικούς μηχανισμούς.
Τέταρτον, διακατέχεται από τις αρχές της ισότητας και της αξιοκρατίας και αποτελεί εργαλείο που υιοθέτει σύγχρονες και καλές πρακτικές, παρόλο αυτά, δεν αποτελεί μέρος μιας ευρύτερης στρατηγικής ανάπτυξης για το Α.Δ. και αναπόσπαστο κομμάτι μιας συνεκτικής πολιτικής για τους Α.Π.
Οι προτάσεις:
Άρα, απαραίτητες κρίνονται ρυθμίσεις και τροποποιήσεις του Νόμου ως προς: - Τις διαδικασίες εφαρμογής και την αποσαφήνιση λειτουργικών παραμέτρων ώστε:
Να προβλεφθεί η δυνατότητα επιλογής σειράς προτίμησης θέσεων από τους υποψηφίους κατά το χρόνο υποβολής της αίτησης μετακίνησης.
Να αποσαφηνιστούν τα οριζόμενα στο Νόμο κριτήρια αξιολόγησης.
Να συνταχτεί ένας πρότυπος οδηγός για τη συνέντευξη, να προσδιοριστεί ο τρόπος διεξαγωγής της, να εφαρμοστεί υποχρεωτικά και καθολικά σε σύνολο υποψηφίων.
Να διευρυνθεί σε σύνολο φορέων η εξειδικευμένη σύνθεση των Επιτροπών των ΟΤΑ Α΄ βαθμού.
Να ενισχυθεί ο συμβουλευτικός ρόλος του Προϊσταμένου Τμήματος.
Να εξειδικευθούν τα περιγράμματα θέσης για τους ΟΤΑ Α΄ βαθμού.
Να προβλεφθεί διαδικασία υποβολής ενστάσεων από τους υποψηφίους. - Τη σύνδεση της κινητικότητας με:
Προγραμματισμό και διαδικασίες προσλήψεων.
Κίνητρα για την ενίσχυση των μετατάξεων στην περιφέρεια.
Αξιολόγηση ώστε να αναδειχθεί σε ουσιαστικό μέσο αναβάθμισης.
Εκπαίδευση και υποχρεωτική κατάρτιση όσων μετακινούνται σε άλλες υπηρεσίες. - Την προώθηση της αποτελεσματικότητας με προβλέψεις για:
Χρονικούς προσδιορισμούς και περιορισμούς ολοκλήρωσης των εκκρεμών μετατάξεων.
Άμεσες διαδικασίες και τρόπους με τους οποίους θα καλυφθούν οι κενές θέσεις για τις οποίες δεν υποβλήθηκαν αιτήσεις και δεν υπάρχουν υποψήφιοι για μετακίνηση.
Ευέλικτες και εξειδικευμένες δικλείδες ασφαλείας για τους φορείς προέλευσης και ειδικότερα για τους περιφερειακούς Δήμους.
Ειδικότερες προβλέψεις για τους φορείς με ιδιαιτερότητες και ιδιορρυθμίες. - Γενικότερα, απαραίτητη κρίνεται η ενσωμάτωση της κινητικότητας στην ευρύτερη πολιτική Α.Π., καθώς και η εμπιστοσύνη και η καλλιέργεια της κουλτούρας των πολιτικών και των υπηρεσιακών παραγόντων στο θεσμό, ώστε το ΕΣΚ:
• Να αποτελεί:
Αναπόσπαστο μέρος βελτίωσης ΔΑΔ
Άρρηκτο κομμάτι ολοκληρωμένου Συστήματος Διαχείρισης Ανθρώπινου Δυναμικού (HRMS)
• Να προσανατολίζεται:
Στις δεξιότητες και όχι στα τυπικά προσόντα
• Να μπορεί:
Να καθιστά ελκυστικό το δημόσιο τομέα
Να προσελκύει τα πιο ικανά στελέχη
• Να εξελιχθεί
Σε αποτελεσματικό μέσο διοίκησης, ανακατανομής και αποκέντρωσης Α.Π. και όχι σε αριθμητικό μέσο αποτύπωσης των ποσοστών κάλυψης των προς διάθεση θέσεων.
Εν κατακλείδι, είναι απαραίτητες ουσιαστικές και λειτουργικές τροποποιήσεις, καθώς η υιοθέτηση και ο ενστερνισμός καίριων αλλαγών για να επιτευχτεί και ρεαλιστικά πλέον ο εξορθολογισμός των Α.Π. σε τοπικό, περιφερειακό και κεντρικό επίπεδο. Διαφορετικά το καθεστώς κινδυνεύει να εκφυλιστεί σε μία σύνηθη πολιτική και να μετατραπεί σε άλλη μία διοικητική μεταρρύθμιση, που θα χωλαίνει σε βασικά ουσιαστικά σημεία.
Το νέο ερώτημα που προκύπτει είναι το πώς το ΕΣΚ μπορεί να «κερδίσει το στοίχημα» για να επαληθευτεί αλώβητα ως εισαγόμενη, χρήσιμη και αξιόλογη «καινοτομία». Διαφορετικά, ελλοχεύει ο κίνδυνος να μετατραπεί σε άλλη μία αποτυχημένη διοικητική μεταρρύθμιση κινητικότητας, αποκτώντας την «άλλη όψη του ίδιου νομίσματος».