του Ράλλη Γκέκα , Δρ Οικονομικών ΤΑ
Σε προηγούμενα άρθρα είχαμε εντοπίσει, με βάση διεθνείς μελέτες κυρίως του ΟΟΣΑ και του UCLG[1], ότι η αποκέντρωση και ιδιαίτερα η δημοσιονομική αποκέντρωση, είναι ευθέως ανάλογη με την ανάπτυξη. Ότι δηλαδή η αποκέντρωση δημιουργεί το θεσμικό, διοικητικό, οικονομικό και λειτουργικό πλαίσιο για την αποτελεσματική εφαρμογή αναπτυξιακών πολιτικών.
Το πρόβλημα που αναδεικνύεται είναι το εξής: Οι περιοχές οι οποίες διαθέτουν δημοσιονομική ικανότητα θα μπορέσουν να αντλήσουν ίδια έσοδα και με αυτό τον τρόπο, όχι μόνο θα πολλαπλασιάσουν τις αναπτυξιακές πρωτοβουλίες τους, αλλά θα βελτιώσουν και την οικονομική τους αυτονομία. Τι συμβαίνει όμως με τις περιοχές οι οποίες δεν διαθέτουν μεγάλη δημοσιονομική ικανότητα; Μήπως τελικά η δημοσιονομική αποκέντρωση διευρύνει τις ανισότητες μεταξύ «φτωχών» και «πλουσίων» περιοχών;
Στο άρθρο αυτό γίνεται μία προσπάθεια να απαντηθεί το παραπάνω ερώτημα, με βάση τελευταία έρευνα του ΟΟΣΑ[2]. Τα ευρήματα από την έρευνα αυτή είναι πάρα πολύ ενδιαφέροντα και επίκαιρα: Η δημοσιονομική αποκέντρωση, όχι μόνο δεν διευρύνει αλλά αμβλύνει τις ανισότητες μεταξύ φτωχών και πλουσίων περιοχών. Παράλληλα, στην έρευνα επισημαίνεται ότι, στο σχεδιασμό ενός αποτελεσματικού συστήματος δημοσιονομικής αποκέντρωσης, χρειάζεται να ενταχθεί ένα σύστημα κατανομής κρατικών επιχορηγήσεων, το οποίο, ως βασικό του στόχο θα έχει τη δημοσιονομική εξισορρόπηση.
Υπενθυμίζεται η πάγια θέση της ΚΕΔΕ, πού επαναβεβαιώθηκε στο πρόσφατο Τακτικό Συνέδριό της, για δημοσιονομική αποκέντρωση με ταυτόχρονη ύπαρξη ενός ισχυρού αναδιανεμητικού μηχανισμού.
Η εξέλιξη των περιφερειακών ανισοτήτων την τελευταία εικοσαετία.
Στο γράφημα που ακολουθεί παρατηρούμε την εξέλιξη των ανισοτήτων μεταξύ των κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αλλά και των περιφερειακών ανισοτήτων στο εσωτερικό των κρατών-μελών της. Το συμπέρασμα που προκύπτει είναι ότι μεταξύ των κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης παρατηρείται, την τελευταία εικοσαετία, άμβλυνση των ανισοτήτων, σε αντίθεση με τις περιφερειακές ανισότητες, οι οποίες, εντός των κρατών-μελών, διευρύνονται.
Γράφημα 1
Ανισότητες μεταξύ και εντός των κρατών μελών του ΟΟΣΑ
Πηγή: ΟΟΣΑ 2016
Τα συμπεράσματα από το Γράφημα 1 είναι πολύ ενδιαφέροντα, αλλά χρειάζονται περαιτέρω εξειδίκευση. Η σύγκλιση που παρατηρείται στη μεγέθυνση των οικονομιών των κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οφείλεται σε μεγάλο βαθμό στο ότι, το συγκεκριμένο χρονικό διάστημα, όλα τα νέα κράτη της Ένωσης (εκτός από τη Σλοβενία), επειδή ξεκίνησαν από πολύ χαμηλή βάση είχαν τη δυνατότητα να παρουσιάσουν και παρουσίασαν, υψηλούς βαθμούς μεγέθυνσης του ΑΕΠ τους. Ρόλο προς αυτή την κατεύθυνση έπαιξε και η αξιοποίηση των χρηματοδοτικών πόρων από τα διαρθρωτικά ταμεία της ΕΕ.
Γράφημα 2
Κατά κεφαλή ΑΕΠ ΕΕ-Ελλάδας
Πηγή: Eurostat, 2017
Στον αντίποδα της πορείας της οικονομίας των νέων κρατών – μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι η πορεία της Ελληνικής οικονομίας. Όπως παρατηρείται, από το Γράφημα 2, η πορεία της Ελληνικής οικονομίας μέχρι την κρίση ήταν σχεδόν παράλληλη με την πορεία της Ευρωπαϊκής. Από την κρίση και μετά σημειώνεται απόκλιση σε σχέση με το μέσο Ευρωπαϊκό όρο.
Αυτό όμως που είναι ενδιαφέρον να κρατήσουμε, από το πρώτο Γράφημα, είναι ότι ενώ οι οικονομίες των κρατών – μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης τείνουν να συγκλίνουν, οι περιφερειακές ανισότητες, εντός των κρατών μελών, διευρύνονται.
Γράφημα 3
Περιφερειακές Ανισότητες στα κράτη μέλη του ΟΟΣΑ
Πηγή: ΟΟΣΑ 2016
Στο Γράφημα 3 παρατηρούμε ότι, κατά την τελευταία εικοσαετία, από 26 χώρες κράτη-μέλη του ΟΟΣΑ, μόνο έξι κατάφεραν να αμβλύνουν τις περιφερειακές τους ανισότητες. Μεταξύ αυτών είναι η Γερμανία, ο Καναδάς, η Ολλανδία, το Βέλγιο. Από αυτή την παρατήρηση προκύπτει το ερώτημα: Υπάρχει συσχέτιση της οικονομικής μεγέθυνσης με την άμβλυνση ή διεύρυνση των περιφερειακών ανισοτήτων;
Παράγοντες που επηρεάζουν τις περιφερειακές ανισότητες
Στο Γράφημα 4 παρατηρούμε τη σχέση των περιφερειακών ανισοτήτων με το κατά κεφαλήν ΑΕΠ. Το πρώτο συμπέρασμα, που προκύπτει, είναι ότι διαφαίνεται συσχέτιση. Όσο μεγαλύτερο είναι το ΑΕΠ, τόσο αμβλύνονται οι περιφερειακές ανισότητες.
Όπως τονίστηκε προηγουμένως, σε διεθνείς μελέτες, έχει εντοπιστεί η θετική σχέση που υπάρχει μεταξύ της ανάπτυξης και της μεγέθυνσης μιας οικονομίας, με την αποκέντρωση. Τα κράτη τα οποία καταλαμβάνουν τις πρώτες θέσεις στην παγκόσμια αναπτυξιακή κλίμακα του ΟΗΕ, έχουν αποκεντρωμένη μορφή. Από αυτή την άποψη ενισχύεται το επιχείρημα της στενής σχέσης που υπάρχει μεταξύ αποκέντρωσης, περιφερειακής – τοπικής ανάπτυξης και της ανάπτυξης της εθνικής οικονομίας, οι οποίες με τη σειρά τους επηρεάζουν θετικά την άμβλυνση των περιφερειακών ανισοτήτων.
Γράφημα 4
Σχέση Περιφερειακών Ανισοτήτων και Οικονομικής Μεγέθυνσης
Πηγή: ΟΟΣΑ 2016
Στο Γράφημα 5 περιγράφεται ο βαθμός αποκέντρωσης στα κράτη μέλη του ΟΟΣΑ. Δυστυχώς, η χώρα μας βρίσκεται στην τελευταία θέση. Το γεγονός αυτό καθορίζει τόσο τις δυνατότητες που έχει για μείωση των περιφερειακών ανισοτήτων όσο, κυρίως, τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις, που πρέπει να εφαρμοστούν, στο Ελληνικό κράτος, εάν επιθυμούμε μία ουσιαστική και βιώσιμη ανάπτυξη.
Στο σημείο αυτό θα πρέπει να τονιστεί ότι, σχεδόν σε όλα τα κράτη μέλη του ΟΟΣΑ, οι δαπάνες είναι πολύ πιο αποκεντρωμένες από τα έσοδα και ιδιαίτερα από την φορολογία. Από τα μέσα της δεκαετίας του ‘90 έως τα μέσα της δεκαετίας του 2000 παρατηρείται ένα κύμα αποκέντρωσης αρμοδιοτήτων, που εντοπίστηκε κυρίως στους τομείς της εκπαίδευσης και της υγείας.
Γράφημα 5
Βαθμός αποκέντρωσης
Πηγή: ΟΟΣΑ 2016
Ποιοι άλλοι όμως παράγοντες, εκτός από την αποκέντρωση, επηρεάζουν τις περιφερειακές ανισότητες; Σύμφωνα με το McCann[3], δύο είναι αυτοί οι παράγοντες:
α) Η παγκοσμιοποίηση. Η παγκοσμιοποίηση δεν ωφελεί εξίσου όλες τις περιφέρειες. Το διεθνές εμπόριο και άλλες μορφές διεθνών οικονομικών σχέσεων, κυριαρχούνται από δίκτυα εταιρειών, ερευνητικών κέντρων, ΑΕΙ που αναπτύσσονται σε πολύ μεγάλες πληθυσμιακές συγκεντρώσεις, όπως οι μητροπολιτικές περιοχές.
β) Τοπικά συγκριτικά πλεονεκτήματα. Το τοπικό παραγωγικό δυναμικό, η συσσωρευμένη τεχνογνωσία, το εξειδικευμένο ανθρώπινο δυναμικό, δημιουργούν πολύ συχνά εξωτερικές οικονομίες, που δεν μπορούν να αναπαραχθούν εύκολα έξω από συγκεκριμένα γεωγραφικά όρια.
Ένας πρόσθετος παράγοντας, που σχετίζεται με τους δύο παράγοντες του McCann, είναι η παραγωγικότητα. Η παραγωγικότητα μιας περιοχής επηρεάζει κατά κύριο λόγο τις περιφερειακές ανισότητες. Η παραγωγικότητα, όπως και η ελκυστικότητας μιας περιοχής, επηρεάζονται, με τη σειρά τους, άμεσα από την αποκέντρωση και ιδίως, από τη δημοσιονομική αποκέντρωση.
Η δημοσιονομική αποκέντρωση διευρύνει ή αμβλύνει τις περιφερειακές ανισότητες;
Η δημοσιονομική αποκέντρωση και ιδιαίτερα η αποκέντρωση των εσόδων, σύμφωνα με την οικονομετρική έρευνα που διεξήχθη από τον ΟΟΣΑ, τείνει να μειώσει τις περιφερειακές και τοπικές ανισότητες. Ειδικότερα, τα έσοδα από ίδιους πόρους των δήμων και των περιφερειών θα μπορούσαν να προωθήσουν την ανάπτυξη στις φτωχότερες περιοχές. Η δημοσιονομική αυτονομία βοηθάει περισσότερο τις περιοχές που βρίσκονται κάτω από τον μέσο εθνικό όρο ανάπτυξης. Οι φτωχότερες περιοχές φαίνεται να υιοθετούν ευκολότερα πολιτικές καινοτομίας και αυτές να προκαλούν ισχυρότερο αντίκτυπο στην οικονομική τους δραστηριότητα. Τρία είναι τα βασικά επιχειρήματα που συνηγορούν στην άποψη ότι οι λιγότερο αναπτυγμένες περιοχές, μέσω της δημοσιονομικής αποκέντρωσης, θα περιορίσουν την «ψαλίδα», που τις χωρίζει από τις αντίστοιχες περιοχές που βρίσκονται στην κορυφή της αναπτυξιακής πυραμίδας:
α) Ο χωρικός ανταγωνισμός επιβάλλει στους δήμους και τις περιφέρειες να βελτιώσουν την ελκυστικότητα τους. Οι επενδυτικές αποφάσεις των επιχειρήσεων, αλλά και η χωροθέτηση των νοικοκυριών, εξαρτώνται και από παράγοντες που έχουν να κάνουν με την παραγωγικότητα του δημόσιου τομέα, με την ποιότητα και την ποσότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών και τη φορολογία. Ως εκ τούτου, ένας Δήμος ή μία περιφέρεια που επιθυμεί να αμβλύνει τη διαφορά, με τους ήδη «αναπτυγμένους» ομολόγους τους, θα πρέπει να ακολουθήσει μία περισσότερο επιθετική μεταρρυθμιστική πολιτική. Για να ακολουθήσει αυτή την αναπτυξιακή πολιτική θα πρέπει, αφενός μεν να αντλήσει έσοδα από την τοπική κοινωνία, ώστε να την καταστήσει συμμέτοχο στην προσπάθεια και να αποκτήσει μία σχετική οικονομική αυτονομία, αφετέρου δε, το θεσμικό πλαίσιο να επιτρέπει τοπικές αναπτυξιακές πρωτοβουλίες. Εάν οι πολιτικές αυτές παραμείνουν σε κεντρικό επίπεδο θα λειτουργήσουν, όπως όλοι γνωρίζουμε, με βάση το μέσο όρο, με αποτέλεσμα να διατηρηθεί το status quo. Γεγονός που δεν θα επιτρέψει στις περιοχές που βρίσκονται κάτω από αυτόν, να αναπτύξουν τις αναγκαίες πρωτοβουλίες.
β) Δεδομένου ότι οι φτωχότερες περιφέρειες υστερούν, κατά τεκμήριο, σε επίπεδο παραγωγικότητας από τις πλουσιότερες, οι πολιτικές βελτίωσης της παραγωγικότητας σε αυτές τείνουν να παρουσιάζουν μεγαλύτερες επιδόσεις. Για το λόγο αυτό, οι πολιτικές ενθάρρυνσης και υποστήριξης της καινοτομίας, σε αυτές τις περιοχές, εμφανίζονται περισσότερο επιτυχημένες. Διεθνή εμπειρικά στοιχεία επιβεβαιώνουν ότι παρόμοιες πολιτικές μεταρρυθμίσεις σε φτωχότερες περιοχές δημιουργούν μεγαλύτερη επίδραση στην αύξηση της απόδοσης τους, σε σύγκριση με τις πλουσιότερες περιοχές, με αποτέλεσμα να επιδρούν θετικά στη σύγκλιση των οικονομιών τους.
γ) Τέλος, η δημοσιονομική αποκέντρωση μπορεί να βοηθήσει τις μη κορεσμένες περιοχές να ανταγωνιστούν τη «βαρύτητα» των μεγάλων οικιστικών συγκεντρώσεων. Ιδιαίτερα, η φορολογική αποκέντρωση και τα καλύτερα επίπεδα δημοσίων υπηρεσιών, μπορούν να καταστούν αποτελεσματικά εργαλεία τοπικής και περιφερειακής πολιτικής για την προσέλκυση και διατήρηση επιχειρήσεων και νοικοκυριών.
Ο ρόλος των κρατικών επιχορηγήσεων
Προφανώς, για τις περιοχές εκείνες που η δημοσιονομική τους ικανότητα δεν τους επιτρέπει να καλύψουν τις ανάγκες τους με ίδιους πόρους, θα πρέπει το κεντρικό κράτος να μεριμνήσει για την κάλυψη του χρηματοδοτικού κενού, με κρατικές επιχορηγήσεις. Είναι σημαντικό να σχεδιαστεί ένα σύστημα κατανομής των κρατικών επιχειρήσεων πάρα πολύ επιμελώς. Υπάρχει ο κίνδυνος, οι κρατικές επιχορηγήσεις να κατανέμονται με τέτοιο τρόπο που αντί να αμβλύνουν τις ανισότητες, μεταξύ των περιοχών, να τις διευρύνουν. Σε κάθε περίπτωση, είναι πολύ σημαντικό να διατηρηθεί η αρχή της γεωγραφικής διάστασης της φορολογικής δικαιοσύνης. Δεν θα πρέπει δηλαδή δύο πολίτες με το ίδιο δημοσιονομικό προφίλ, που πληρώνουν τους ίδιους φόρους, να απολαμβάνουν διαφορετικά αγαθά και υπηρεσίες από τις τοπικές και περιφερειακές αρχές, επειδή κατοικούν σε δύο διαφορετικά σημεία της επικράτειας.
Η πρόταση της μελέτης του ΟΟΣΑ είναι: Οι κρατικές επιχορηγήσεις να καλύπτουν το χρηματοδοτικό κενό μεταξύ του κόστους ενός ελάχιστου επιπέδου παρεχόμενων υπηρεσιών και των ιδίων εσόδων που μπορεί να αντλήσει η Τοπική Αυτοδιοίκηση, για τη χρηματοδότηση αυτού του κόστους.
Όσο, όμως και να φαίνεται λογική αυτή η πρόταση, η εφαρμογή της εμπεριέχει πάρα πολλές δυσκολίες και κινδύνους. Πως θα μπορέσει, παραδείγματος χάρη, να προσδιοριστεί η δημοσιονομική ικανότητα κάθε ΟΤΑ; Πως θα μπορέσει να προσδιοριστεί η φορολογική του προσπάθεια; Πως θα μπορέσει να προσδιοριστεί η ικανότητά του να αντλεί έσοδα από την τοπική κοινωνία; Τέλος, πως θα μπορέσει να προσδιοριστεί το αντικειμενικό κόστος προσφοράς υπηρεσιών, το οποίο διαφέρει από Δήμο σε Δήμο (για παράδειγμα το κόστος παραγωγής σε μικρούς ορεινούς και νησιώτικους ΟΤΑ), από το υποκειμενικό κόστος, που μπορεί να είναι αποτέλεσμα πολιτικών επιλογών ή δυσλειτουργιών;
Συμπεράσματα
Έχω την αίσθηση, ότι η πρόσφατη μελέτη του ΟΟΣΑ επιβεβαιώνει τις πολιτικές θέσεις της ΚΕΔΕ. Στο τελευταίο Τακτικό Συνέδριο της στα Ιωάννινα, η ΚΕΔΕ επαναβεβαίωσε τη θέση της για δημοσιονομική αποκέντρωση. Την εξειδίκευσε μάλιστα, για μία ακόμα φορά, επιλέγοντας, ως πρώτο βήμα προς αυτή την κατεύθυνση, τη μεταφορά του Φόρου Ακίνητης Περιουσίας στην Τοπική Αυτοδιοίκηση, όπως ακριβώς συμβαίνει στις περισσότερες Ευρωπαϊκές χώρες.
Για να μη δημιουργηθούν προβλήματα στους δήμους εκείνους, οι οποίοι δεν έχουν τις δημοσιονομικές δυνατότητες να αντλήσουν έσοδα από την τοπική τους κοινωνία, η ΚΕΔΕ προτείνει την παράλληλη δημιουργία ενός ισχυρού αναδιανεμητικού – εξισορροπητικού μηχανισμού.
Τέλος, είναι πάγια η προσπάθεια αναζήτησης ενός δικαιότερου τρόπου κατανομής των κρατικών επιχορηγήσεων (ΚΑΠ). Θα πρέπει να είμαστε πάρα πολύ προσεκτικοί. Προτάσεις, που έχουν κατατεθεί και προτείνουν κριτήρια κατανομής των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων (ΚΑΠ), όχι μόνο δε συνάδουν με τις προτάσεις του ΟΟΣΑ αλλά, κατά τη γνώμη μου, εμφανώς θα διευρύνουν και δεν θα αμβλύνουν τις ανισότητες μεταξύ των δήμων. Για το λόγο αυτό, θα πρέπει να έχουμε πρωτίστως υπόψη μας, ότι οι επιχορηγήσεις δεν είναι κάτι ξεχωριστό από το συνολικό οικονομικό σύστημα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, αλλά αποτελεί οργανικό του στοιχείο που αλληλοσυμπληρώνεται τόσο με τα ίδια έσοδα όσο και με τη χρηματοδότηση των λειτουργικών δαπαν
[1]
[1] 2013, OECD, Hansjörg Blöchliger. Decentralisation and Economic Growth – Part 1: How Fiscal Federalism Affects Long-Term Development. OECD Working Papers on Fiscal Federalism, No. 14.
2016 UCLG, OECD. “Subnational governments around the world. Structure and finance”
[2]
[2] 2016, OECD. Does Fiscal Decentralisation Foster Regional Convergence? OECD Economic Policy Paper No. 17
[3][3] 2008, McCann, P. “Globalisation, Multinationals and the BRICS”, in: Globalisation and Emerging Economies: Brazil, Russia, India, Indonesia, China and South Africa, OECD Publishing.