Του Ράλλη Γκέκα, Δρ Οικονομικών Τοπικής Αυτοδιοίκησης

Την Τετάρτη 28 Οκτωβρίου 2015, συνεδριάζει η επιτροπή οικονομικών εμπειρογνωμόνων του CEMR (Ευρωπαϊκό Συμβούλιο Δήμων και Περιφερειών) με θέμα: «Αναζωογόνηση τοπικών δημόσιων επενδύσεων. Απαιτείται ευελιξία των ισχυόντων κανόνων του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης».
Σύμφωνα με την εισήγηση, πολλοί Ευρωπαϊκοί δήμοι αντιμετωπίζουν οικονομικά προβλήματα. Αυτό οφείλεται αφενός μεν στην αύξηση της ζήτησης Τοπικών Δημόσιων Αγαθών και Υπηρεσιών, από τους πολίτες και τις επιχειρήσεις, αφετέρου δε στη μείωση των ιδίων εσόδων τους και των επιχορηγήσεων, όπως επίσης στον περιορισμό πρόσβασης στο χρηματοπιστωτικό σύστημα. Δυστυχώς, η οικονομική πολιτική των δήμων, επιφορτίζεται ακόμα περισσότερο από τους δημοσιονομικούς κανόνες της ΕΕ, οι οποίοι θεσπίστηκαν ή τροποποιήθηκαν προς το χειρότερο, από την έναρξη της κρίσης.
Το πιο πρόσφατο πρόβλημα που δημιουργήθηκε από τις παρεμβάσεις της ΕΕ έχει προκύψει από την ερμηνεία του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ). Τα οικονομικά της Τοπικής Αυτοδιοίκησης συμπεριλαμβάνονται στο κριτήριο του ελλείμματος και του χρέους του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, (3% ανώτατο όριο του ελλείμματος και κάτω από το 60% του ΑΕΠ, του δημόσιου χρέους), με εν μέρει διαφορετικές εθνικές εφαρμογές. Είναι προφανές ότι αυτοί οι κανόνες περιορίζουν τις τοπικές αρχές και ιδιαίτερα τις επενδύσεις, που στηρίζουν την ανάπτυξη και αποβαίνουν προς όφελος του γενικού συμφέροντος της κοινωνίας.
Η προβληματική αυτή εφαρμογή των κανόνων του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης απαιτεί οι δημόσιες επενδύσεις να συνυπολογίζονται στις ετήσιες συνολικές δαπάνες και έσοδα. Αυτό οδηγεί στο να μην υπάρχει διάκριση μεταξύ του χρέους για επενδύσεις και του χρέους για χρηματοδότηση μη επενδυτικών δράσεων.
Η διάρθρωση των τοπικών δημόσιων επενδύσεων παρουσιάζεται στο παρακάτω γράφημα. Από τον τρόπο διάρθρωσης τους αναδεικνύεται ο σημαντικός τους ρόλος όχι μόνο στην τοπική ανάπτυξη, αλλά στη συνολική μακροοικονομική συμπεριφορά της οικονομίας.

Το πόσο μη ρεαλιστικές είναι οι ανελαστικές εφαρμογές του ΣΣΑ αναδεικνύεται ποικιλοτρόπως. Ένα πολύ επίκαιρο γεγονός συγκροτεί μία ενδεικτική περίπτωση. Η ανθρωπιστική κρίση, που προκλήθηκε από την εισροή εκατοντάδων χιλιάδων προσφύγων στην Ευρώπη, αποτελεί μία πρόκληση που αφορά άμεσα στις τοπικές αρχές. Τα μέτρα έκτακτης ανάγκης σε τοπικό επίπεδο όπως η στέγαση, η υγειονομική περίθαλψη, η υγιεινή, καθώς επίσης και τα μακροπρόθεσμα μέτρα για τη διασφάλιση της ένταξης των μεταναστών, απαιτούν τεράστιους οικονομικούς πόρους. Οι αναγκαίες επενδύσεις που πρέπει να πραγματοποιηθούν, θα πρέπει να εξαιρούνται από τους περιορισμούς των κανόνων του ΣΣΑ. Και μόνο αυτό το στοιχείο καταδεικνύει την αναγκαιότητα της τροποποίησης και της προσαρμογής στην πραγματικότητα, των ευρωπαϊκών κανόνων.

Το Ευρωπαϊκό παράδοξο
Υπάρχει ένα παράδοξο σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Από την μία ζητείται μείωση των δημοσίων ελλειμμάτων και αύξηση της δημοσιονομικής πειθαρχίας, ενώ παράλληλα επισημαίνεται η έλλειψη ανάπτυξης και επενδύσεων ως μείζον πρόβλημα. Πώς είναι δυνατόν να πραγματοποιηθούν επενδύσεις, άρα δαπάνες, χωρίς τη δυνατότητα προσφυγής σε χρηματοπιστωτικά προϊόντα;
Οι δημόσιες επενδύσεις είναι απαραίτητες για τη μακροπρόθεσμη ανάπτυξη και τη μόχλευση ιδιωτικών επενδύσεων, ιδιαίτερα σε λιγότερο ελκυστικές περιοχές και τομείς. Η πίεση στις δημόσιες επενδύσεις σημαίνει μείωση των επενδύσεων σε μακροπρόθεσμη βάση, η οποία, με τη σειρά της, μπορεί να έχει καταστροφικό αντίκτυπο στη βιώσιμη ανάπτυξη. Οι επενδύσεις σε υποδομές και υπηρεσίες (ενέργεια, προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή, κοινωνική και υγειονομική περίθαλψη, στέγαση, διαχείριση απόβλητων, κ.λπ.) έχουν θετικό αντίκτυπο στην οικονομική ανάπτυξη και την κοινωνική συνοχή. Αυτό δεν θα έχει ως αποτέλεσμα μόνο την αύξηση της παραγωγικότητας και της απασχόλησης μακροπρόθεσμα, αλλά θα συμβάλλει ταυτόχρονα στην ενίσχυση της εμπιστοσύνης και του οικονομικού κλίματος, όπως επίσης και στον περιορισμό των κοινωνικών αποκλεισμών.

Η αναγκαιότητα των δημοσίων επενδύσεων, ιδιαίτερα την περίοδο της κρίσης είναι πασιφανής. Παρόλα αυτά, την περίοδο της ύφεσης, σε όλες τις χώρες του ΟΟΣΑ παρουσιάζουν μείωση πού, όπως αποτυπώνεται και στο παραπάνω γράφημα, τις οδήγησε στο χαμηλότερο επίπεδο της τελευταίας εικοσαετίας. Με ποιους όρους, πως θα προσελκυστούν ιδιωτικά κεφάλαια και πως θα επιτευχθεί η ανάπτυξη χωρίς δημόσιες επενδύσεις;

Η Ελληνική πραγματικότητα
Ένα τέτοιο μέτρο είναι πολύ δύσκολο να εφαρμοστεί στην Ελλάδα γιατί:
1. Η Ελληνική ΤΑ (δήμοι και περιφέρειες) εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τις επιχορηγήσεις. Τα ελλείμματα που παρατηρούνται οφείλονται, κατά κύριο λόγο, στην προγραμματική ασυνέπεια του κεντρικού κράτους και στην περικοπή των επιχορηγήσεων. Σημειώνεται ότι οι μη αποδοθέντες πόροι από τους ΚΑΠ, για το πρώτο οκτάμηνο του τρέχοντος έτους, σύμφωνα με τον Κρατικό Προϋπολογισμό 2015, ανέρχονται στα 257 εκατ. €. Με βάση τα επίσημα στοιχεία του Υπουργείου Οικονομικών, την περίοδο Ιανουαρίου – Ιουλίου 2015, σε σχέση με την αντίστοιχη του 2014, έχουν μειωθεί οι επιχορηγήσεις προς την ΤΑ κατά 667 εκατ. €.
2. Όπως προκύπτει από το παρακάτω γράφημα, το ποσοστό των ελληνικών τοπικών δημοσίων επενδύσεων, σε σχέση με το σύνολο των δημοσίων επενδύσεων, είναι το μικρότερο σε όλη την Ευρώπη. Άρα η πολιτική αυτή, εάν εφαρμοστεί, θα έχει πολύ περιορισμένα αποτελέσματα στη χώρα μας.

Ωστόσο όμως, το παραπάνω γράφημα πιστοποιεί την ανάγκη ενίσχυσης των τοπικών δημοσίων επενδύσεων.
3. Η Ελληνική ΤΑ έχει, σύμφωνα με τα στοιχεία όλων των διεθνών οργανισμών, τη μικρότερη δανειακή επιβάρυνση στην Ευρώπη.
4. Αξιόπιστα στατιστικά στοιχεία για ΑΕΠ σε τοπικό επίπεδο, δεν υπάρχουν.
Είναι προφανές ότι με βάση τη λογική στη χώρα μας είναι πολύ δύσκολο να εφαρμοστεί αυτή η πολιτική. Φυσικά, όλοι γνωρίζουμε ότι ο ορθολογισμός δεν αποτελεί γνώμονα στην εφαρμογή της οικονομικής πολιτικής, εγχώριας και ευρωπαϊκής. Γίνονται εύκολα αντιληπτοί οι κίνδυνοι για τους υπερχρεωμένους δήμους ή για τους ΟΤΑ εκείνους, που με βάση τις τελευταίες εξελίξεις, κινδυνεύουν να ενταχθούν στους «κόκκινους». Το σημαντικότερο στοιχείο όμως, είναι η ώθηση που θα δώσει, στις τοπικές δημόσιες επενδύσεις, ο μη συνυπολογισμός τους στο έλλειμμα και το χρέος.
Που μπορούμε να στηρίξουμε την επιχειρηματολογία μας.
1. ΟΟΣΑ
Σε έγγραφο με τίτλο «Αποτελεσματική επενδυτική πολιτική στα διαφορετικά επίπεδα του κράτους», που εγκρίθηκε από το Συμβούλιο του ΟΟΣΑ το Μάρτιο 2014, οι υπουργοί συμφώνησαν στις βασικές αρχές για τις δημόσιες επενδυτικές δαπάνες, προκειμένου να υποστηριχθούν οι κυβερνήσεις σε όλα τα επίπεδα, στην αξιολόγηση των πλεονεκτημάτων και των αδυναμιών της δημόσιας επενδυτικής ικανότητας τους. Το CEMR καλεί τα θεσμικά όργανα της ΕΕ να λάβουν υπόψη τους την απόφαση αυτή και να εξετάσουν τα ποιοτικά κριτήρια των δημοσίων δαπανών και όχι μόνο τα ποσοτικά.
Σύμφωνα με την απόφαση αυτή του ΟΟΣΑ, η επενδυτική πολιτική θα πρέπει να υποστηριχθεί με βάση τρεις πυλώνες:

Α. Συντονισμός των δημοσίων επενδυτικών πολιτικών στα διαφορετικά επίπεδα της γενικής κυβέρνησης
1. Επενδύσεις στο πλαίσιο μιας ολοκληρωμένης στρατηγικής προσαρμοσμένης στις χωρικές ιδιαιτερότητες.
2. Θέσπιση αποτελεσματικών μέσων-εργαλείων για το συντονισμό των εθνικών, περιφερειακών και τοπικών πολιτικών.
3. Οριζόντιος συντονισμός μεταξύ των αυτοδιοικητικών επενδυτικών πολιτικών.

B. Ενίσχυση των ικανοτήτων για παραγωγή και διαχείριση δημοσίων επενδύσεων όπως επίσης και προώθηση της εκμάθησης επενδυτικών πολιτικών σε όλα τα επίπεδα της γενικής κυβέρνησης
4. Αξιολόγηση, εκ των προτέρων, των μακροπρόθεσμων επιπτώσεων και των κινδύνων των δημοσίων επενδύσεων.
5. Ένταξη όλων των «παικτών της ανάπτυξης» σε όλη τη διάρκεια του κύκλου των επενδύσεων.
6. Κινητοποίηση των ιδιωτικών φορέων και των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων, με στόχο να διαφοροποιηθούν οι πηγές χρηματοδότησης και να ενισχυθούν οι ικανότητες διαχείρισης.
7. Ενίσχυση της τεχνογνωσίας των δημοσίων υπαλλήλων και των ιδρυμάτων που συμμετέχουν στις δημόσιες επενδύσεις.
8. Έμφαση στα αποτελέσματα και αξιοποίηση της γνώσης από την εμπειρία.

Γ. Εξασφάλιση κατάλληλων συνθηκών και πλαισίου για τις δημόσιες επενδύσεις σε όλα τα επίπεδα της γενικής κυβέρνησης
9. Ανάπτυξη ενός φορολογικού πλαισίου προσαρμοσμένου στις επενδυτικές ανάγκες και στους επιδιωκόμενους στόχους.
10. Χρηστή και διαφανής οικονομική διαχείριση σε όλα τα επίπεδα της κυβέρνησης.
11. Προώθηση της διαφάνειας και στρατηγική χρήση των δημόσιων συμβάσεων σε όλα τα επίπεδα της γενικής κυβέρνησης.
12. Ποιότητα και συνέπεια των ρυθμιστικών συστημάτων σε όλα τα επίπεδα της γενικής κυβέρνησης.

2. Επιτροπή Περιφερειών
Η Επιτροπή Περιφερειών στην 113η σύνοδο της ολομέλειας, στις 8 και 9 Ιουλίου 2015 αποφάσισε το κείμενο με τίτλο: «Αξιοποίηση στο έπακρο της ευελιξίας στο πλαίσιο των υφιστάμενων κανόνων του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης». Σύμφωνα με τη απόφαση αυτή η Επιτροπή Περιφερειών:

•  συμμερίζεται τον στόχο της Επιτροπής να αξιοποιηθεί με τον καλύτερο δυνατό τρόπο η ευελιξία που προβλέπεται ως προς την ερμηνεία των κανόνων του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (εφεξής «το Σύμφωνο»), προκειμένου να εξασφαλιστεί, συγκεκριμένα, ότι το Σύμφωνο θα έχει τις αντικυκλικές επιπτώσεις που είναι απαραίτητες στο σημερινό πλαίσιο άτονης ανάπτυξης, εξαιρετικά υψηλού μέσου ποσοστού ανεργίας στην ΕΕ και περιφερειακών ανισοτήτων με τάση επιδείνωσης λόγω της ετερογένειας της μείωσης των επενδύσεων που έπληξε τις πιο αδύναμες χώρες• εκτιμά ότι ο στόχος αυτός πρέπει να έχει διάρκεια μεγαλύτερη από εκείνη του επενδυτικού σχεδίου στο πλαίσιο του οποίου υποβλήθηκε η παρούσα ανακοίνωση.
•  φρονεί ότι οι προϋποθέσεις που έχουν τεθεί για την εφαρμογή ευελιξίας –π.χ. το γεγονός ότι αυτή προβλέπεται, κατ’ ουσία, μόνον στο πλαίσιο του προληπτικού σκέλους του Συμφώνου– είναι υπερβολικά περιοριστικές για να μπορούν να εφαρμοστούν ομοιόμορφα στο σύνολο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και να έχουν πραγματικό αποτέλεσμα επί της επενδυτικής ικανότητας των κρατών μελών και των περιφερειακών και τοπικών αρχών και, επιπλέον, δεν λαμβάνουν υπόψη το επίπεδο υπο-επενδυτικότητας σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο• κρίνει, συνεπώς, αναγκαία την επέκταση της δυνατότητας ευελιξίας που προβλέπεται ως προς τις επενδύσεις στο σύνολο των κρατών μελών και ζητεί από την Επιτροπή να υποβάλει σχετικές προτάσεις.
•  υπενθυμίζει ότι η ΕτΠ διεκδικεί συστηματικά οι δημόσιες δαπάνες που πραγματοποιούν τα κράτη μέλη και οι περιφερειακές και τοπικές αρχές στο πλαίσιο συγχρηματοδότησης των διαρθρωτικών και επενδυτικών ταμείων να μην συνυπολογίζονται στις δημόσιες ή ισοδύναμες διαρθρωτικές δαπάνες που προβλέπονται από το Σύμφωνο, χωρίς άλλη προϋπόθεση, δεδομένου ότι οι επενδύσεις αυτές είναι εξ ορισμού γενικού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος, το δε πολλαπλασιαστικό τους αποτέλεσμα από πλευράς βιώσιμης ανάπτυξης έχει επιβεβαιωθεί.

To CEMR διεκδικεί
Το CEMR απαιτεί τα θεσμικά όργανα της ΕΕ να αναγνωρίσουν πλήρως το πρόβλημα που προκύπτει από τον ανελαστικό καθορισμό του ελλείμματος και του χρέους, σύμφωνα με το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης. Οι διατάξεις αυτές απειλούν σοβαρά τις τοπικές και περιφερειακές αρχές, οι οποίες επενδύουν στο μέλλον, προσανατολισμένες σε μέτρα προκειμένου να αποφευχθούν προβλήματα και υψηλότερο κόστος, σε μεταγενέστερο στάδιο.
Το CEMR απευθύνει έκκληση για να εισαχθεί ο «χρυσός δημοσιονομικός κανόνας» στο Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης, σύμφωνα με τον οποίο οι μακροπρόθεσμες δημόσιες επενδύσεις, που ευνοούν την ανάπτυξη, παραμένουν χωριστά από τις τρέχουσες δαπάνες. Επενδύσεις που είναι προς όφελος των μελλοντικών γενεών μπορούν να χρηματοδοτηθούν με δανεισμό, σε αντίθεση με τις καταναλωτικές δαπάνες.
Οι δημόσιες επενδύσεις δεν μπορούν να αντιμετωπίζονται ως μεταβλητή προσαρμογής της δημοσιονομικής πολιτικής. Η πτώση των τοπικών επενδύσεων είναι σημαντικό κοινωνικοοικονομικό λάθος για την Ευρώπη. Ειδικά σε περιόδους οικονομικής ύφεσης, θα πρέπει να διατηρηθεί η ικανότητα της ΤΑ να επενδύει σε υποδομές, να στηρίζει την τοπική οικονομία και τη διατήρηση της απασχόλησης, εξασφαλίζοντας παράλληλα τη μακροπρόθεσμη ανάπτυξη της Ευρώπης.
Το CEMR ζητά να αναγνωριστεί ότι ο δανεισμός για κεφαλαιουχικές δαπάνες της Τοπικής Αυτοδιοίκησης είναι μια παραγωγική επένδυση που αυξάνει την αξία του ενεργητικού της Τοπικής Αυτοδιοίκησης σε μεσοπρόθεσμη και μακροπρόθεσμη βάση. Σε αυτό το πλαίσιο, οι τοπικές και περιφερειακές αρχές χρειάζονται περισσότερη ευελιξία από την ΕΕ και τις εθνικές κυβερνήσεις τους για να εκπληρώσουν τις αρμοδιότητες τους και να αντιμετωπίσου τις ανάγκες των δημοτών τους όπως αυτές εκφράζονται σε χωρικό επίπεδο.
Το CEMR απαιτεί ο υπολογισμός των δημοσίων επενδύσεων ως προς τα κριτήρια του ελλείμματος και του χρέους του ΣΣΑ, να τροποποιηθεί κατά τρόπο ώστε οι μακροπρόθεσμες δημόσιες επενδύσεις, που λογιστικοποιούνται, να καλύπτουν το συνολικό χρόνο λειτουργίας της επένδυσης και όχι μόνο κατά τη διάρκεια του πρώτου έτους, στο οποίο εγγράφονται οι δαπάνες.
Ράλλης Γκέκας
Δρ Οικονομικών ΤΑ
rgkekas@skepsis.net.gr

Πηγές:
OECD 2014. «Recommendation of the Council on Effective Public Investment Across Levels of Government».
CEMR, October 2015. «Reviving local public investments Flexibility is needed in the existing rules of the Stability and Growth Pact». Draft position paper
Επιτροπή Περιφερειων 8 και 9 Ιουλίου 2015. 113η σύνοδος ολομέλειας. ECON-VI/002

,