Δέκα βήματα για αποτελεσματική διοικητική μεταρρύθμιση, που στοχεύει στην αποκέντρωση (β΄μέρος)

του Ράλλη Γκέκα Δρ. Οικονομικών ΤΑ

Στο δεύτερο μέρος του άρθρου συνεχίζουμε την παρουσίαση των βημάτων για το σχεδιασμό μιας αποτελεσματικής διοικητικής μεταρρύθμισης, με βάση τον οδηγό που έχει επεξεργαστεί ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Αλληλοβοήθειας (ΟΟΣΑ).

Υπενθυμίζεται ότι τα 10 βήματα που προτείνει ο ΟΟΣΑ είναι τα εξής:

1. Διευκρίνιση των αρμοδιοτήτων, που έχουν ανατεθεί σε διαφορετικά κυβερνητικά επίπεδα,
2. Εξασφάλιση ότι όλες οι αρμοδιότητες που αποκεντρώνονται, χρηματοδοτούνται επαρκώς,
3. Ενίσχυση της δημοσιονομικής αυτονομίας της ΤΑ καθώς και προώθηση των διαδικασιών λογοδοσίας,
4. Υποστήριξη της διαχειριστικής ικανότητας της ΤΑ,
5. Δημιουργία επαρκών μηχανισμών συντονισμού μεταξύ των βαθμίδων διακυβέρνησης,
6. Υποστήριξη της διαδημοτικής συνεργασίας,
7. Ενίσχυση της καινοτόμου και πειραματικής διακυβέρνησης και προώθηση της εμπλοκής των πολιτών,
8. Αξιοποίηση των ασύμμετρων ρυθμίσεων αποκέντρωσης,
9. Βελτίωση της διαφάνειας και ενίσχυση της διαδικασίας συλλογής δεδομένων ώστε η παρακολούθηση των επιδόσεων να καταστεί περισσότερο αποτελεσματική και
10. Ενίσχυση των εθνικών πολιτικών περιφερειακής ανάπτυξης και των συστημάτων εξισορρόπησης.

Για την καλύτερη παρουσίαση αποφασίστηκε στο πρώτο μέρος να παρουσιαστούν τα τέσσερα πρώτα βήματα. Παρακάτω παρουσιάζονται το 5ο, 6ο, και 7ο βήμα ακολουθώντας την ίδια μεθοδολογία: συνοπτική περιγραφή, ορισμένες εξειδικευμένες προτροπές του ΟΟΣΑ και εκεί που κρίθηκε ενδιαφέρον, συγκρίσεις με τις Ελληνικές προσπάθειες διοικητικής μεταρρύθμισης. Τέλος, αναδεικνύονται καλές πρακτικές εφαρμογής, αυτών των επί μέρους πολιτικών, με έμφαση σε ευρωπαϊκά κράτη.

Βήμα 5ο: Δημιουργία επαρκών μηχανισμών συντονισμού μεταξύ των βαθμίδων διακυβέρνησης

Για να καταστεί δυνατή η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση, γίνεται αναγκαίο ένα πυκνό δίκτυο εθνικών / περιφερειακών πολιτικών και γραφειοκρατικών αλληλεπιδράσεων. Αυτό απαιτεί την ανάπτυξη επίσημων και άτυπων, κάθετων και οριζόντιων μηχανισμών και διαδικασιών διακυβερνητικής διαβούλευσης, συντονισμού, συνεργασίας και από κοινού λήψης αποφάσεων. Αυτό θα πρέπει επίσης να περιλαμβάνει τα λεγόμενα διακυβερνητικά φόρουμ και τη νομοθετική διαβούλευση μέσω διαπεριφερειακών φόρουμ. Οι αλληλεπιδράσεις μέσω αυτών των φόρουμ μπορούν να είναι συμβουλευτικές ή σε ορισμένες περιπτώσεις, αποφασιστικές, ανάλογα με τις σχέσεις εξουσίας μεταξύ των διαφόρων βαθμίδων διακυβέρνησης μιας χώρας.

Δυστυχώς η διαβαθμιδική συνεργασία με θεσμικό, ολοκληρωμένο και αποτελεσματικό τρόπο είναι ακόμα ζητούμενο στη χώρα μας.

Ιδιαίτερες επισημάνσεις

• Δεδομένου ότι οι περισσότερες αρμοδιότητες είναι κοινές, είναι σημαντικό να δημιουργηθούν μηχανισμοί διακυβέρνησης για τη διαχείριση αυτών των κοινών αρμοδιοτήτων. Η δημιουργία μιας κουλτούρας συνεργασίας και τακτικής επικοινωνίας είναι ζωτικής σημασίας για την αποτελεσματική πολυεπίπεδη διακυβέρνηση και την επιτυχία της μεταρρύθμισης μακροπρόθεσμα. Αυτά τα εργαλεία, για κάθετο συντονισμό, περιλαμβάνουν πλατφόρμες διαλόγου, φορολογικά συμβούλια, συμβατικές ρυθμίσεις, μόνιμες επιτροπές και διακυβερνητικά συμβούλια διαβούλευσης.
• Τα επίσημα – θεσμικά μέσα (π.χ. συμβάσεις περιφερειακής ανάπτυξης), βοηθούν στην οικοδόμηση εμπιστοσύνης μεταξύ των μερών και παρέχουν μακροπρόθεσμη προοπτική.
• Είναι σημαντικό να αποφεύγονται μονομερείς αποφάσεις χωρίς διαβουλεύσεις, καθώς αυτό υπονομεύει την εμπιστοσύνη και την εξασφάλιση της σωστής ισορροπίας μεταξύ των προσεγγίσεων “από πάνω προς τα κάτω” και “από κάτω προς τα πάνω”. Η επισήμανση αυτή έχει ιδιαίτερη ισχύ στη χώρα μας, που συνταγματικά δεν υπάρχει ιεραρχική σχέση μεταξύ των διαφορετικών βαθμίδων ΤΑ.
• Τα διακυβερνητικά φόρουμ έχουν τη δυνατότητα να διευκολύνουν τη διευκρίνιση, το συντονισμό και την ανάπτυξη μεταρρυθμιστικών επιλογών, κοινών ρυθμίσεων παροχής υπηρεσιών ή εταιρικής σχέσης για τη φορολογία, δαπάνες, κατανομή εσόδων και επιχορηγήσεις και ρυθμιστικές πολιτικές.
• Η διακυβερνητική διάσκεψη μπορεί να χρησιμοποιηθεί για να διευκολύνει:

i) τη σαφέστερη κατανομή των αρμοδιοτήτων ii) την καλύτερη πρόσβαση των πολιτών, των ενδιαφερομένων τομέων της κοινωνίας των πολιτών και των νομοθετών, στους ενδιαφερόμενους τομείς, iii) την ελαχιστοποίηση του κόστους συναλλαγών που συνδέονται με τη συμμετοχή, την παρακολούθηση και τη λήψη αποφάσεων και iv) τη δημιουργία συστήματος κινήτρων συμμόρφωσης, τόσο για τους νομοθέτες όσο και για τους διοικητικούς υπαλλήλους.

Καλές Πρακτικές

Στη Γαλλία, οι χωρικές στρατηγικές τυποποιούνται ως συμβατικές ρυθμίσεις σε διάφορα επίπεδα διακυβέρνησης, μέσω συμβολαίων χωροταξικού σχεδιασμού, που προβλέπουν τη από κοινού απόφαση και τη συγχρηματοδότηση των παρεμβάσεων.

Στην Ιταλία, δρουν ως φόρουμ τρία ξεχωριστά συνέδρια: κυβέρνηση- περιφέρειες, κυβέρνηση- δήμοι, και περιφέρειες – δήμοι.

Η Δανία, η Φινλανδία, η Νορβηγία και η Σουηδία έχουν τακτικές συνεδριάσεις των κεντρικών και τοπικών κυβερνήσεων (μέσω των ενώσεών των τοπικών κυβερνήσεων), για να συζητήσουν θέματα πολιτικής και εφαρμογής. Η Φινλανδία προσφέρει οικονομικά κίνητρα για διαδημοτική συνεργασία για την παροχή υπηρεσιών.

Το 2015, η Πορτογαλία ίδρυσε το Συμβούλιο χωρικού διαλόγου υπό την προεδρία του πρωθυπουργού και με την εκπροσώπηση των διοικητικών βαθμίδων, προκειμένου να διευκολυνθεί ο συνεχιζόμενος διάλογος για σημαντικά θέματα πολιτικής και προγράμματος. Πέραν των μόνιμων φόρουμ διακυβερνητικών διαβουλεύσεων, οι ad hoc επιτροπές χρησιμεύουν επίσης για τη διευκόλυνση του διακυβερνητικού διαλόγου και της κοινωνίας των πολιτών σχετικά με ορισμένα δυσνόητα ζητήματα.

Η Επιτροπή Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Νέα Ζηλανδία είναι ανεξάρτητο, μόνιμο όργανο για την έρευνα σχετικά με την τοπική μεταρρύθμιση, που δημιούργησε ο νόμος περί Τοπικής Αυτοδιοίκησης το 2002, με στόχο την οικοδόμηση μιας αποδοτικής σχέσης μεταξύ των κομμάτων, στο πλαίσιο των απαιτήσεων πολυεπίπεδης διακυβέρνησης.

Βήμα 6ο: Υποστήριξη της διαδημοτικής συνεργασίας

Η διαδημοτική συνεργασία μπορεί να λάβει διάφορες μορφές, ανάλογα με τα χαρακτηριστικά της περιοχής, καθώς και τους στόχους της πολιτικής. Στο ένα άκρο του φάσματος υπάρχουν ρυθμίσεις συνένωσης, όπως οι δημοτικές ή περιφερειακές συγχωνεύσεις, οι οποίες μπορούν να περιλαμβάνουν τη δημιουργία μητροπολιτικής διακυβέρνησης, με τη συγχώνευση πολλών δήμων. Ωστόσο, οι οικονομίες κλίμακας και κατά συνέπεια το “βέλτιστο μέγεθος”, μπορούν να διαφέρουν ανάλογα με τις επενδύσεις, για παράδειγμα στις μεταφορές, την εκπαίδευση και την αποχέτευση. Οι αποφάσεις συνένωσης πρέπει να βασίζονται σε μια συνολική εκτίμηση διαφόρων παραγόντων, όχι μόνο συγκεκριμένων επενδύσεων.

Οι πιο ευέλικτες ρυθμίσεις διαδημοτικής συνεργασίας μπορεί να είναι οι πλέον κατάλληλες για την επίτευξη πολιτικών στόχων ή για την αξιοποίηση συγκεκριμένων επενδύσεων. Αυτές περιλαμβάνουν τη σύσταση κοινών αρχών, συντονισμένες επενδυτικές στρατηγικές, πολυκεντρική συνεργασία σε αστικές περιοχές, εταιρικές σχέσεις μεταξύ αγροτικών και αστικών περιοχών, διασυνοριακή συνεργασία και πλατφόρμες για διαπολιτισμικό διάλογο και συνεργασία

Η διαδημοτική συνεργασία είναι σημαντική για τη δημιουργία υποδομών, όπου η αποδοτική κλίμακα υπερβαίνει συχνά τα όρια των μεμονωμένων περιοχών. Η οριζόντια συνεργασία είναι σημαντική, ειδικά στην περίπτωση μικρών ΟΤΑ, με περιορισμένους πόρους.

Η κεντρική κυβέρνηση μπορεί να ενθαρρύνει την εθελοντική διαδημοτική συνεργασία, με ένα σύστημα επιχορηγήσεων ή μπορεί απλώς να προσαρμόσει τις επιχορηγήσεις, που αντιστοιχούν σε συγκεκριμένα έργα για να εξασφαλίσει αποτελεσματική κλίμακα τοπικών δημόσιων επενδύσεων ή παροχής υπηρεσιών. Οι ΟΤΑ ενδέχεται να έχουν κίνητρο να συνεργαστούν, χωρίς την παρέμβαση της κεντρικής κυβέρνησης, ειδικά εάν χρηματοδοτούν με ίδιους πόρους, σημαντικό μερίδιο παροχής των υπηρεσιών αυτών.

Οι συμπράξεις μεταξύ αγροτικών και αστικών περιοχών είναι μια μορφή συνεργασίας. Οι διαδημοτικές σχέσεις καλύπτουν μια περιοχή με αγροτικές και αστικές περιοχές που συνδέονται με έναν ή περισσότερους λειτουργικούς δεσμούς (π.χ. αλυσίδες αξίας, μετακινήσεις, φυσικοί πόροι κ.λπ.). Οι δεσμοί αυτοί αποτελούν τη βάση μιας συνεργατικής συνεργασίας, η οποία με τη σειρά της διαχειρίζεται αυτούς τους δεσμούς για διαφορετικούς πιθανούς σκοπούς (π.χ. αλυσίδες εφοδιασμού, χωρική επωνυμία, παροχή υπηρεσιών, προστασία του περιβάλλοντος κλπ.). Τα οφέλη περιλαμβάνουν την παραγωγή Τοπικών Δημόσιων Αγαθών, την επίτευξη μεγαλύτερων οικονομικών μεγεθών και την ενίσχυση της διαχειριστικής ικανότητας.

Ιδιαίτερες επισημάνσεις

• Ο οριζόντιος συντονισμός μπορεί να πραγματοποιηθεί χρησιμοποιώντας συγκεκριμένες επιχορηγήσεις, με διαδημοτική και διαπεριφερειακή συνεργασία ή με συγχωνεύσεις ΟΤΑ. Το νομικό πλαίσιο πρέπει να επιτρέπει σχετικά εργαλεία.
• Τα μέτρα συντονισμού πρέπει να βασίζονται σε υψηλής ποιότητας πληροφόρηση, σχετικά με τις εξωτερικές επιπτώσεις, τις οικονομίες κλίμακας, τις πτυχές της τοπικής δημοκρατίας και τις διαφορές απόδοσης, όσον αφορά στην παροχή υπηρεσιών. Οι πληροφορίες που χρησιμοποιούνται στη λήψη αποφάσεων πρέπει να βασίζονται σε έρευνες και βάσεις δεδομένων που περιγράφουν την ποιότητα και την απόδοση στην παραγωγή των Τοπικών Δημοσίων Υπηρεσιών.
• Η εθελοντική συνεργασία και οι συγχωνεύσεις θα μπορούσαν να ενθαρρυνθούν με ειδικές επιχορηγήσεις που καλύπτουν μέρος του κόστους. Το κύριο κίνητρο για συνεργασία και συγχωνεύσεις θα πρέπει να είναι η αναμενόμενη βελτίωση της αποτελεσματικότητας και η καλύτερη ποιότητα των προσφερόμενων υπηρεσιών, όχι η οικονομική στήριξη.
• Εάν υιοθετηθούν μεταρρυθμίσεις αναγκαστικής συγχώνευσης ή συνεργασίας, οι αποφάσεις πρέπει να βασίζονται σε εθνικό σχέδιο μεταρρύθμισης. Η πολυεπίπεδη διάρθρωση, που προκύπτει, θα πρέπει να στηρίζει τους γενικούς στόχους της δημοσιονομικής πολιτικής.
• Σε όλες τις περιπτώσεις, πρέπει να θεσπιστούν επίσημα και ανεπίσημα πλαίσια διαπραγμάτευσης για συνεχή διάλογο μεταξύ εκπροσώπων των ΟΤΑ και κεντρικών κυβερνήσεων. Ο διάλογος πρέπει να διοργανώνεται περιοδικά για να συζητηθούν οι στόχοι, η κρατική χρηματοδότηση και οι τρέχουσες και προβλεπόμενες μεταρρυθμίσεις. Οι συστηματικές διαπραγματεύσεις μεταξύ της κεντρικής κυβέρνησης και των ΟΤΑ συμβάλλουν στην προώθηση συνεργατικών ρυθμίσεων και στην επίτευξη συντονισμένων ενεργειών.
• Υπενθυμίζεται ότι με τον «Κλεισθένη» είχαμε την αντίστροφη πορεία, διχοτόμηση δήμων, η οποία δεν προέκυψε ως αποτέλεσμα γόνιμου, τίμιου και αποδοτικού διαλόγου.

Καλές Πρακτικές

Οι διαδημοτικές συμφωνίες συνεργασίας είναι πολύ καλά αναπτυγμένες στον ΟΟΣΑ και επίσης εξαιρετικά ποικίλες. Κυμαίνονται από τις πιο ήπιες (συμφωνίες συνεργασίας μεμονωμένων ή πολλαπλών χρήσεων), μέχρι την ισχυρότερη μορφή ολοκληρωμένης συνεργασίας (αρχές με εξουσιοδοτημένες αρμοδιότητες και επιπλέον φορολογικές εξουσίες). Συμφωνίες για κοινές υπηρεσίες είναι συνηθισμένες σε χώρες όπως η Αυστραλία, η Ιρλανδία, η Νέα Ζηλανδία και το Ηνωμένο Βασίλειο.

Πολλές χώρες χρησιμοποιούν επιχορηγήσεις και άλλα οικονομικά κίνητρα για να ενθαρρύνουν τη διαδημοτική συνεργασία. Στην Γαλλία, οι διαδημοτικές συνεταιριστικές μονάδες μπορούν επίσης να έχουν τις δικές τους πηγές φορολογικών εσόδων.

Στη Φινλανδία, το πρωτοβάθμιο επίπεδο ΤΑ αποτελείται από 320 δήμους. Οι φινλανδικοί δήμοι είναι συχνά πολύ μικροί για να παρέχουν υπηρεσίες όπως η υγεία, η δευτεροβάθμια εκπαίδευση ή οι κοινωνικές υπηρεσίες, από μόνοι τους. Ως εκ τούτου, η εθελοντική διαδημοτική συνεργασία είναι πολύ κοινή. Ο πιο συνηθισμένος τρόπος οργάνωσης της συνεργασίας είναι η κοινή τοπική αρχή, η οποία έχει νομική οντότητα, χρηματοδοτούμενη από δήμους. Ενώ γενικά η διαδημοτική συνεργασία είναι εθελοντική, οι δήμοι είναι υποχρεωμένοι να σχηματίσουν κοινή δημοτική αρχή για εξειδικευμένη υγειονομική περίθαλψη (νοσοκομεία) και περιφερειακό προγραμματισμό. Παρόλο που τα τελευταία χρόνια υπήρξαν εθελοντικές δημοτικές συγχωνεύσεις, η διαδημοτική συνεργασία εξακολουθεί να χρησιμοποιείται, καθώς έχει επιτρέψει την αξιοποίηση οικονομιών κλίμακας, ιδίως σε αγροτικές και αραιοκατοικημένες περιοχές. Η διαδημοτική συνεργασία επέτρεψε στους δήμους να επικεντρωθούν σε καθήκοντα που ταιριάζουν καλύτερα στις ικανότητές τους. Τα τελευταία χρόνια, η τάση ήταν να δημιουργηθούν ακόμη μεγαλύτερες μονάδες συνεργασίας, οι οποίες θα μπορούσαν να ενσωματώσουν όλες τις υγειονομικές και κοινωνικές υπηρεσίες, προκειμένου να αξιοποιήσουν τόσο τις οικονομίες κλίμακας όσο και το πεδίο εφαρμογής.

Βήμα 7ο: Ενίσχυση της καινοτόμου και πειραματικής διακυβέρνησης και προώθηση της εμπλοκής των πολιτών

Η συμμετοχική διακυβέρνηση διευκολύνει τη συμμετοχή πολιτών και άλλων ενδιαφερομένων (π.χ. ιδιωτικά κερδοσκοπικά, ιδιωτικά μη κερδοσκοπικά, συμφέροντα ή ομάδες αυτοβοήθειας κλπ), σε διάλογο με τον επίσημο δημόσιο τομέα, σχετικά με τις επιλογές δημόσιας πολιτικής και την παροχή Τοπικών Δημόσιων Υπηρεσιών.

Υπάρχει ένα ευρύ φάσμα προσεγγίσεων για τη δημιουργία συμμετοχικής διακυβέρνησης. Σε αυτές περιλαμβάνονται:

• η εστίαση στη διαφάνεια, για παράδειγμα με τη χρήση ανοικτών μεθόδων διακυβέρνησης, όπως οι ανοικτές και ανταγωνιστικές προμήθειες,
• η κατάρτιση προϋπολογισμού απόδοσης,
• το δικαίωμα ενημέρωσης των πολιτών και η διακυβέρνηση ή η συμμετοχική διακυβέρνηση με τη χρήση εργαλείων, όπως ο συμμετοχικός προγραμματισμός και ο προϋπολογισμός,
• η παρακολούθηση των επιδόσεων,
• οι κοινωνικοί έλεγχοι,
• διατάξεις για την άμεση δημοκρατία (π.χ. δημοψηφίσματα σχετικά με σημαντικές πρωτοβουλίες / σχέδια, ανάκληση υπαλλήλων για παράλειψη καθήκοντος).

Οι καινοτομίες στην υπεύθυνη και ευαίσθητη περιοχή της διακυβέρνησης αποτελούν έναν άλλο μηχανισμό και μπορούν να αναδείξουν την Τοπική Αυτοδιοίκηση, ως παράγοντα προόδου με στόχο τη βελτίωση των οικονομικών και κοινωνικών αποτελεσμάτων, του δημόσιου τομέα γενικότερα.

Ιδιαίτερες επισημάνσεις

• Οι πολίτες πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να γνωρίζουν και να επωφελούνται από τις διατάξεις της άμεσης δημοκρατίας.
• Τα αιρετά τοπικά συμβούλια πρέπει να έχουν την κυριότητα και τον έλεγχο των πρωτοβουλιών συμμετοχής και δέσμευσης των πολιτών.
• Θα πρέπει να θεσπιστούν διατάξεις διαφάνειας, με συστήματα διακυβέρνησης, που δημιουργούν κίνητρα για λογοδοσία.
• Θα πρέπει να εξεταστεί το ενδεχόμενο να ενθαρρυνθεί η εμπλοκή των πολιτών και η καινοτόμος και ανταγωνιστική παροχή υπηρεσιών.
• Η χρήση εργαλείων ΤΠΕ / ηλεκτρονικής διακυβέρνησης για καλύτερη παροχή υπηρεσιών, μπορεί να προσφέρει αποτελεσματικές λύσεις. Τα εργαλεία ΤΠΕ μπορούν να βοηθήσουν ώστε να γίνει καλύτερα κατανοητό ποιοι είναι οι χρήστες των υπηρεσιών και να πληροφορήσουν για τις ανάγκες/ προτιμήσεις τους. Βοηθούν στην ενσωμάτωση υποδομών, δεξιοτήτων, υπηρεσιών, συστημάτων και διαδικασιών ΤΠΕ, για τη δημιουργία μιας «συνδεδεμένης» διακυβέρνησης, για αποτελεσματική παροχή υπηρεσιών. Βοηθούν επίσης στη μέτρηση, την παρακολούθηση και τη διάδοση των επιδόσεων.

Καλές Πρακτικές

Τα τελευταία χρόνια, η Χιλή ακολούθησε μια πολύπλευρη προσέγγιση για την προώθηση της διαφάνειας και της συμμετοχής των πολιτών στις δημόσιες διαδικασίες. Αυτή περιλαμβάνει την ενίσχυση θεσμικών πλαισίων για το δικαίωμα των πολιτών να γνωρίζουν. Έχει επίσης προωθήσει τη σύσταση δημοτικού συμβουλευτικού συμβουλίου των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών (COSOC) για την εμπλοκή των ενεργών πολιτών και την παροχή εκπαίδευσης πολιτών.

Οι τοπικές κυβερνήσεις της Φινλανδίας δεσμεύουν τους πολίτες, μέσω διάφορων φόρουμ, για να αναζητήσουν εισροές για βελτιώσεις στην παροχή υπηρεσιών.

Το ίδρυμα καινοτομίας του Ηνωμένου Βασιλείου, NESTA, είναι ένα από τους σημαντικότερους πρωτοπόρους των δημόσιων και κοινωνικών εργαστηρίων με στόχο την αντιμετώπιση των κοινωνικών προκλήσεων, μέσω τοπικών πειραμάτων, που βασίζονται σε στοιχεία.

Στο επόμενο τρίτο και τελευταίο μέρος του άρθρου θα ολοκληρωθεί η παρουσίαση και των υπολοίπων βημάτων με βάση τον οδηγό που έχει επεξεργαστεί ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Αλληλοβοήθειας (ΟΟΣΑ).