Μπορούν να καταργηθούν οι κρατικές επιχορηγήσεις προς τους δήμους;

Η οικονομική κρίση, μέσα στις ανισορροπίες που δημιουργεί, προκαλεί και παράπλευρες απώλειες. H διατύπωση καινοφανών θεωριών, που καμία σχέση δεν έχουν με την πραγματικότητα και στοχεύουν μόνο στο να απολογηθούν για αναποτελεσματικά μέτρα που είτε έχουν εφαρμοστεί, είτε είναι υπό προγραμματισμό να ληφθούν, μπορεί να δικαιολογηθεί μόνο ως αποτέλεσμα πανικού.

Ένα παράδειγμα προς αυτήν την κατεύθυνση είναι οι κρατικές επιχορηγήσεις προς την Τοπική Αυτοδιοίκηση. Δεν αρκεί μόνο η δραματική μείωση που έχουν υποστεί οι ΚΑΠ την τελευταία τριετία, αλλά παράλληλα αναπτύσσονται και «θεωρίες» για την πλήρη κατάργησή τους, με άλλοθι μάλιστα τη φορολογική αποκέντρωση.

Από τα πλέον επίσημα χείλη έχει διατυπωθεί η πρόταση να εφοδιαστεί η Τοπική Αυτοδιοίκηση με φόρους, να αναπτύξει το δικό της φοροεισπρακτικό μηχανισμό και κατά αυτόν τον τρόπο να πάψει να «ενοχλεί» την κεντρική διοίκηση.

Να καταργηθούν δηλαδή, μία και καλή οι κρατικές επιχορηγήσεις προς τους δήμους και τις περιφέρειες.

Κανένα δημοσιονομικό σύστημα στον κόσμο δεν καταργεί την επιχορήγηση της Τ.Α.

Προφανώς η φορολογική αποκέντρωση είναι πάγιος στόχος της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Όμως, στο συνέδριο της ΚΕΔΚΕ στην Ρόδο, το 2005, η φορολογική αποκέντρωση συνδυάστηκε με έναν ισχυρό αναδιανεμητικό μηχανισμό. Παράλληλα, στη μελέτη που υποστήριξε τις αποφάσεις του συνεδρίου τονίζεται ότι η χώρα μας είναι πολύ μικρή για να συντηρεί δύο παράλληλους εισπρακτικούς μηχανισμούς, έναν του κεντρικού κράτους και έναν της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Η πολιτική αυτή θα προκαλέσει μεγάλα κόστη και περιφερειακές ανισορροπίες, ιδιαίτερα εάν ληφθεί υπόψη ότι η συντριπτική πλειοψηφία των φορολογικών εσόδων της χώρας συλλέγεται στα δύο μεγάλα πολεοδομικά συγκροτήματα.

Επιπλέον, όπως προκύπτει από τη διεθνή θεωρητική αλλά και την εμπειρική βιβλιογραφία, η διαχείριση ορισμένων φόρων, (όπως είναι ο φόρος εισοδήματος) σε κεντρικό επίπεδο είναι περισσότερο αποτελεσματική γιατί αξιοποιούνται οικονομίες κλίμακας.  

Η κατάργηση όμως των κρατικών επιχορηγήσεων προσκρούει στην ίδια τη θεωρία συγκρότησής τους, που σημειωτέον είναι κατά βάση νεοκλασική, όπως επίσης και στην ίδια την πραγματικότητα.

Είναι προφανές ότι στο πλαίσιο αυτού του άρθρου δεν είναι δυνατόν να παρουσιαστούν όλες οι πτυχές και οι προσεγγίσεις της θεωρίας των κρατικών επιχορηγήσεων προς την Τοπική Αυτοδιοίκηση. Επιλέχθηκε να περιγραφούν, όσο το δυνατόν πιο εύληπτα, οι στόχοι άρα και η αναγκαιότητα των επιχορηγήσεων σε μία σύγχρονη Τοπική Αυτοδιοίκηση και δεύτερον να παρουσιαστούν στατιστικά στοιχεία που αποδεικνύουν ότι σε καμία χώρα του κόσμου, ανεξάρτητα από το βαθμό ανάπτυξης ή τη δημοκρατικότητα του πολιτεύματος της, δεν υπάρχουν τοπικά δημοσιονομικά συστήματα που δεν εμπεριέχουν κρατικές επιχορηγήσεις προς την Τοπική Αυτοδιοίκηση.  

Στόχοι των κρατικών επιχορηγήσεων προς τους ΟΤΑ

     Οι στόχοι των κρατικών επιχορηγήσεων προς τους ΟΤΑ είναι προσαρμοσμένοι στις γενικότερες οικονομικές λειτουργίες τους και θα μπορούσαν να ταξινομηθούν σε τρεις βασικές κατηγορίες.

α) Περιορισμό των εισοδηματικών διαφορών, β) Αντιμετώπιση των προβλημάτων που προκύπτουν κατά την παραγωγή και παροχή των Τοπικών Δημόσιων Αγαθών (ΤΔΑ) από τις εξωτερικές οικονομίες ή επιβαρύνσεις και γ) Ενθάρρυνση της παροχής ορισμένων ΤΔΑ.

α) Περιορισμός των εισοδηματικών διαφορών

Οι εισοδηματικές δυνατότητες και η ικανότητα να αντλούνται ίδια έσοδα από την τοπική κοινωνία διαφέρει από τον ένα ΟΤΑ στον άλλο. Αποτέλεσμα των διαφορών αυτών είναι να διαμορφώνονται «αδικίες», οι οποίες έχουν σχέση με το γεωγραφικό τόπο διαμονής των πολιτών. Δύο πολίτες δηλαδή, που έχουν το ίδιο εισόδημα, τις ίδιες ανάγκες και πληρώνουν τους ίδιους φόρους μπορούν να δέχονται διαφορετικής ποιότητας και ποσότητας ΤΔΑ γιατί κατοικούν σε ΟΤΑ με διαφορετικές δημοσιονομικές ικανότητες. Ο «πλούσιος», δηλαδή ο ΟΤΑ με τις μεγαλύτερες δημοσιονομικές ικανότητες, έχει τη δυνατότητα να προσφέρει περισσότερα και καλύτερα ΤΔΑ. Η παρέμβαση και διόρθωση των αδικιών αυτών έχει σχέση με την γεωγραφική διάσταση της φορολογικής δικαιοσύνης.

Η λύση αυτού του προβλήματος δεν μπορεί να προκύψει από την αγορά ή την κατανομή των φορολογικών βαρών. Για το λόγο αυτό χορηγείται επιχορήγηση από έναν διοικητικό φορέα ανώτερης βαθμίδας, που ως στόχο έχει τον περιορισμό της φορολογικής προσπάθειας του φτωχού δήμου στο επίπεδο του πλούσιου.

β) Αντιμετώπιση των προβλημάτων που προκύπτουν από τις εξωτερικές οικονομίες ή επιβαρύνσεις

Ο δεύτερος στόχος των κρατικών επιχορηγήσεων προς τους ΟΤΑ έχει δύο συνιστώσες, εκείνη που αφορά τη διάχυση του οφέλους και εκείνη που αφορά τη διάχυση του κόστους.

Διάχυση του οφέλους των ΤΔΑ

Διάχυση του οφέλους ενός ΤΔΑ εντοπίζεται όταν οι πολίτες ενός ΟΤΑ απολαμβάνουν ένα ΤΔΑ που προσφέρεται από ένα άλλον ΟΤΑ, χωρίς να συμμετέχουν στο κόστος παραγωγής και παροχής του. Η διάχυση του οφέλους μπορεί να πραγματοποιηθεί με δύο μορφές:

α) Με τη διάχυση των υπηρεσιών ενός ΤΔΑ έξω από τα διοικητικά όρια του ΟΤΑ. Αν για παράδειγμα, ένας δήμος δημιουργήσει ένα πάρκο στα διοικητικά όρια του με έναν άλλον ΟΤΑ, τα οφέλη από το πάρκο αυτό τα απολαμβάνουν οι κάτοικοι όλων των γύρω περιοχών, ανεξάρτητα από το εάν ανήκουν στα διοικητικά ή όχι όρια του δήμου και εάν συμμετέχουν στην χρηματοδότηση της παραγωγής και παροχής του ΤΔΑ. Ο βαθμός που οι υπηρεσίες του ΤΔΑ καταναλώνονται από τους δημότες του δήμου, οι οποίοι δεν συμμετέχουν στο κόστος παραγωγής και προσφοράς του ΤΔΑ, εξαρτάται από τη θέση και την ποσότητα των κατοικιών τους, από τη συχνότητα χρήσης του ΤΔΑ και από τον συντελεστή «κορεσμού».

β) Με τη μετακίνηση πολιτών από τον ένα ΟΤΑ στον άλλο, τη χρήση των δημοτικών υπηρεσιών και την απομάκρυνσή τους (Free riders), χωρίς καθόλου ή με ελάχιστη συμμετοχή στα έξοδα. Το ποσοστό από τη συνολική παραγωγή που καλύπτει η κατανάλωση των free riders εξαρτάται από το χρόνο και τη συχνότητα πρόσβασης στον «κεντρικό» ΟΤΑ. Μπορεί οι μετακινήσεις να είναι καθημερινές για λόγους επαγγελματικούς ή εκπαιδευτικούς, εβδομαδιαίες για αγορές ή διασκέδαση και ετήσιες για διακοπές.

Παρατηρείται επομένως ότι ένα ποσοστό των ΤΔΑ, που η παραγωγή τους έχει χρηματοδοτηθεί από την τοπική κοινωνία, διαχέεται σε πολίτες άλλων περιοχών που δεν έχουν συμμετάσχει καθόλου στο κόστος παραγωγής και παροχής αυτών των ΤΔΑ Η λύση στην περίπτωση αυτή θα μπορούσε να ήταν ο περιορισμός της παροχής των ΤΔΑ αποκλειστικά στους κατοίκους της περιοχής. Εκτός του ότι πρακτικά η παραπάνω λύση πολλές φορές είναι αδύνατη, αφού ο δήμος είναι ένα ανοικτό κοινωνικό-οικονομικό σύστημα, πολλές φορές η μειωμένη παραγωγή συνεπάγεται επίπεδα παραγωγής χαμηλότερα του κοινωνικά άριστου. Για να δεχτούν οι κάτοικοι να παράγουν τα ΤΔΑ σε επίπεδο κοινωνικά άριστο θα πρέπει το ποσοστό, το οποίο δεν καταναλώνουν, να καλύπτεται από τους άλλους πολίτες. Επειδή στα ΤΔΑ δεν μπορεί να λειτουργήσει η αρχή του αποκλεισμού, σε τοπική εμβέλεια, ως καλύτερος τρόπος θεωρείται η παρέμβαση του κεντρικού κράτους.

Διάχυση του κόστους

Διάχυση του κόστους παρατηρείται όταν ένας φορολογούμενος συμμετέχει στο κόστος παραγωγής ΤΔΑ, χωρίς να έχει τη δυνατότητα χρησιμοποίησης τους. Διάχυση του κόστους μπορεί να πραγματοποιηθεί με δύο τρόπους:

α) Να επιβληθεί στην παραγωγή ή διακίνηση προϊόντων ή υπηρεσιών ένας τοπικός φόρος, όπως για παράδειγμα ο φόρος επιτηδεύματος στην Γαλλία, ο οποίος ενσωματώνεται στο κόστος τους. Το αποτέλεσμα είναι ότι όποιος καταναλώνει το προϊόν αυτό, συμμετέχει στη χρηματοδότηση των ΤΔΑ του ΟΤΑ που επιβάλλει το φόρο. Εάν ο πολίτης ο οποίος καταναλώνει το προϊόν είναι πολίτης του ΟΤΑ, τότε απολαμβάνει και τα οφέλη που αναλογούν στο επιπλέον κόστος της τοπικής φορολογίας. Αντίθετα, εάν ο πολίτης δεν ανήκει στον φορολογούντα ΟΤΑ, συμμετέχει στο κόστος χρηματοδότησης αγαθών που ποτέ δεν θα καταναλώσει ή τουλάχιστον η κατανάλωσή τους, όταν γίνει, δεν θα ανταποκρίνεται στο κόστος με το οποίο έχει επιβαρυνθεί.

β) Να επιβληθεί ένας φόρος σε πολίτες άλλων ΟΤΑ που χρησιμοποιούν υπηρεσίες του φορολογούντα ΟΤΑ. Ο φόρος αυτός θα πρέπει να είναι πολύ μεγαλύτερος από το κόστος των ΤΔΑ που απολαμβάνουν οι «επισκέπτες». Ένα παράδειγμα τέτοιου τρόπου διάχυσης του κόστους είναι ο Φόρος Μισθωτών Υπηρεσιών (ΦΜΥ). Μπορεί δηλαδή οι κάτοικοι ενός ΟΤΑ να μετακινούνται και να εργάζονται σε έναν άλλον ΟΤΑ, ο οποίος έχει επιβάλλει έναν τοπικό ΦΜΥ. Με αυτό τον τρόπο συμμετέχουν στο κόστος παραγωγής και διάθεσης των ΤΔΑ αλλά καταναλώνουν ελάχιστες από τις τοπικές υπηρεσίες που προσφέρονται.

Ως καλύτερη λύση στο πρόβλημα της διάχυσης του κόστους επιλέχθηκαν τελικά οι κρατικές επιχορηγήσεις. Όπως στην περίπτωση των εισοδηματικών διαφορών έτσι και στην περίπτωση της διάχυσης του κόστους ή οφέλους, οι κρατικές επιχορηγήσεις μπορούν να παίξουν καθοριστικό ρόλο στην άμβλυνση των προβλημάτων που προκύπτουν.

γ) Ενθάρρυνση της παροχής ενός ελάχιστου επίπεδου παρεχομένων υπηρεσιών ορισμένων Τοπικών Δημοσίων Αγαθών

Ο τρίτος στόχος των κρατικών επιχορηγήσεων είναι η ενθάρρυνση στην παραγωγή και παροχή ορισμένων ΤΔΑ, αλλά και ο καθορισμός ιεράρχησης και προτεραιοτήτων στην προσφορά των ΤΔΑ Οι βασικοί λόγοι που μπορούν να οδηγήσουν μία ανώτερη διοικητική βαθμίδα να ενθαρρύνει τους ΟΤΑ στην παραγωγή ενός Τοπικού Δημόσιου Αγαθού, σε μία ορισμένη ποσότητα και ποιότητα, είναι δύο:

α) Λόγοι που έχουν να κάνουν με τη σχέση συμπληρωματικότητας ή υποκατάστασης που πολλές φορές έχουν τα αγαθά και οι υπηρεσίες που προσφέρονται από τους ΟΤΑ με αντίστοιχα αγαθά και υπηρεσίες ανώτερων διοικητικών βαθμίδων ή της κεντρικής διοίκησης. Ένα τέτοιο παράδειγμα είναι η εκπαίδευση. Αν το επίπεδο των παρεχομένων γνώσεων στους μαθητές της πρωτοβάθμιας και δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης, που προσφέρεται από την Τοπική Αυτοδιοίκηση, δεν είναι το κατάλληλο για να συνεχίσουν στις επόμενες εκπαιδευτικές βαθμίδες, η κεντρική διοίκηση, που έχει και την ευθύνη για τη λειτουργία των βαθμίδων αυτών, θα πρέπει να επενδύσει νέα ποσά για την κάλυψη των εκπαιδευτικών κενών. Προς αποφυγή αυτών των ανακολουθιών η κεντρική διοίκηση επιχορηγεί κατευθείαν τους ΟΤΑ, με στόχο οι μαθητές που θα παρακολουθήσουν τις εκπαιδευτικές βαθμίδες για τις οποίες είναι υπεύθυνη, να έχουν τις απαραίτητες, ελάχιστες τουλάχιστον, γνώσεις.

β) Ο δεύτερος λόγος, για τον οποίο επιδιώκεται από μία ανώτερη βαθμίδα ο καθορισμός ενός ελάχιστου επίπεδου προσφερομένων υπηρεσιών, είναι ότι το κοινωνικό σύνολο για λόγους ηθικούς, κοινωνικούς, πολιτισμικούς δεν δέχεται ορισμένες από τις υπηρεσίες που προσφέρονται από την ΤΑ, όπως υγεία. παιδεία, αστυνόμευση, να παρέχονται κάτω από ένα επίπεδο. Εξάλλου, ανεξάρτητα από τις κρατούσες αντιλήψεις, ένα χαμηλό επίπεδο αυτών των υπηρεσιών θα δημιουργήσει προβλήματα μετακίνησης πληθυσμών, οικονομικών ανισορροπιών, μείωσης της παραγωγικότητας κ.λπ.

Υπάρχει περίπτωση ένας ΟΤΑ να μην μπορεί να προσφέρει το ελάχιστο επίπεδο των υπηρεσιών αυτών, γιατί δεν έχει τις οικονομικές δυνατότητες. Στην περίπτωση αυτή η διορθωτική παρέμβαση των επιχορηγήσεων είναι επιβεβλημένη.

Η διεθνής εμπειρία

Όπως προκύπτει από τον παρακάτω πίνακα δεν υπάρχει χώρα του ΟΟΣΑ που στο τοπικό δημοσιονομικό της σύστημα να μην έχει ενταγμένες τις κρατικές επιχορηγήσεις. Το γεγονός αυτό δεν είναι τυχαίο.

Οι κρατικές επιχορηγήσεις συμβάλουν στην αποτελεσματικότητα του κρατικού μηχανισμού και αμβλύνουν ενδοπεριφερειακές και διαπεριφερειακές ανισότητες που σε αντίθετη περίπτωση η αντιμετώπιση τους θα προκαλούσε πολλαπλάσιο κόστος.

Παρατηρείται επίσης ότι το ποσοστό των επιχορηγήσεων επί των συνολικών εσόδων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης διαφέρει. Αυτό έχει να κάνει με το βαθμό αποκέντρωσης ενός κράτους όπως επίσης και με τη φορολογική του αποκέντρωση.  

Οι κρατικές επιχορηγήσεις ως ποσοστό του συνολικού εισοδήματος

Πηγή: ΟΟΣΑ 2011

[1]Ο Ράλλης Γκέκας είναι διδάκτωρ οικονομικών των ΟΤΑ και διευθύνων σύμβουλος της ΕΕΤΑΑ.