Ποιες αρμοδιότητες, συνοδευόμενες φυσικά από τους ανάλογους πόρους μπορούν να αποκεντρωθούν στους ελληνικούς δήμους;
Ποιες είναι οι πιο συνηθισμένες αρμοδιότητες των ευρωπαϊκών δήμων που δεν βρίσκονται ανάμεσα στις αντίστοιχες των ελληνικών; Όλοι οι δήμοι της χώρας μπορούν ή πρέπει να έχουν τις ίδιες αρμοδιότητες; Τι ρόλο παίζει στην κατανομή των αρμοδιοτήτων η διακυβέρνηση των μητροπολιτικών κέντρων; Αυτά είναι ορισμένα από τα ερωτήματα που προσπαθεί να απαντήσει το παρακάτω κείμενο.
Άρθρο του Δρ. Ράλλη Γκέκα και της Κατερίνας Μήτσου*
Η κρίση που διέπει όλη την Ευρώπη έθεσε ξανά το θέμα της αποκέντρωσης και ιδιαίτερα της κατανομής αρμοδιοτήτων, μεταξύ της κεντρικής κυβέρνησης και της Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΤΑ). Στα περισσότερα ευρωπαϊκά κράτη, κατά τη διάρκεια της κρίσης, παρουσιάστηκε μεταφορά αρμοδιοτήτων από την κεντρική κυβέρνηση στην ΤΑ. Η μεταφορά αυτή όμως, σε πολλές περιπτώσεις συνδυάστηκε με δύο πολύ σημαντικά στοιχεία:
Α) Οι μεταφερόμενες αρμοδιότητες δεν συνοδεύτηκαν από τους ανάλογους πόρους. Είναι φανερό πλέον ότι και στις «καλύτερες» αυτοδιοικητικές οικογένειες παρατηρείται αυτό το φαινόμενο και
Β) σε πολλές περιπτώσεις η κεντρική κυβέρνηση προσπάθησε να «ξεσκαρτάρει» από πάνω της και να μεταφέρει στην ΤΑ, ότι πιο «τοξική» αρμοδιότητα είχε.
Για τους λόγους αυτούς, η πολιτική της Ευρωπαϊκής ΤΑ φαίνεται να έχει μετατοπιστεί λίγο. Ενώ δηλαδή μέχρι τώρα διεκδικούσε αποκέντρωση, γενικά και αόριστα, τώρα και λόγω της στενότητας των χρηματοδοτικών πόρων, απαιτεί αποκέντρωση, αλλά με ιεράρχηση των δαπανών και των αρμοδιοτήτων που θα της μεταφερθούν, διατηρώντας πάντα το ουσιαστικό στοιχείο, που στην Ελλάδα είναι και Συνταγματικά κατοχυρωμένο, αυτό της συνοδείας των αρμοδιοτήτων που μεταφέρονται με τους κατάλληλους χρηματοδοτικούς πόρους. Η νέα αυτή πολιτική εκφράστηκε με τον καλύτερο τρόπο στη τελευταία μελέτη του CEMR, για τα οικονομικά των Ευρωπαϊκών δήμων[1].
Εξ αντικειμένου πλέον τίθεται το ερώτημα: Ποιες είναι οι νέες αρμοδιότητες που μπορούν να μεταφερθούν στην ΤΑ και πως μπορούν αυτές να αξιολογηθούν και να ιεραρχηθούν;
Είναι προφανές ότι για όλες τις χώρες της Ευρώπης και για όλους τους δήμους και περιφέρειες δεν μπορούν να εφαρμοστούν οι ίδιες πολιτικές. Επομένως, το σημαντικό έγκειται στο να διερευνηθούν τα κριτήρια εκείνα, που με βάση τις ιδιαιτερότητες της κάθε χώρας, θα μπορούσαν να αποδώσουν τα καλύτερα αποτελέσματα.
Κυρίαρχη μεθοδολογική προσέγγιση για την κατανομή των αρμοδιοτήτων είναι η προσέγγιση μέσω της τεχνικής κόστους – οφέλους. Η τεχνική αυτή στη συγκεκριμένη περίπτωση παρουσιάζει ορισμένα προβλήματα. Πρώτον το κόστος – όφελος για την κεντρική κυβέρνηση δεν είναι στις περισσότερες περιπτώσεις το ίδιο με αυτό των ΟΤΑ. Η περίπτωση «win – win» μεταφοράς αρμοδιοτήτων είναι περιορισμένες και δεν μπορούμε να ξέρουμε εάν είναι και επιλέξιμες από τους δύο βασικούς παίκτες. Το δεύτερο όμως πρόβλημα που είναι ίσως περισσότερο σημαντικό είναι η έννοια του κόστους – οφέλους. Λόγω της κρίσης, πολύ την προσεγγίζουν αποκλειστικά από την οικονομική πλευρά. Κάποιοι άλλοι θεωρούν αναγκαίο να αναδείξουν, στη σημερινή συγκυρία, το κοινωνικό κόστος – όφελος. Πιο ισχυρός όμως παράγοντας, που δεν μπορούμε -στην συμπεριφορά ιδιαίτερα των αιρετών- να αγνοήσουμε, είναι το πολιτικό κόστος ή όφελος που θα δημιουργήσει η μεταφορά μιας συγκεκριμένης αρμοδιότητας.
Μία άλλη μεθοδολογική προσέγγιση των κριτηρίων κατανομής των αρμοδιοτήτων μεταξύ κεντρικού κράτους και ΤΑ, είναι η λειτουργική. Σε αυτή δεν εκτιμάται ιδιαίτερα το κόστος ή το όφελος κάθε τομέα της γενικής κυβέρνησης ξεχωριστά, αλλά το πώς θα μπορούσε συνολικά η μεταφορά μία αρμοδιότητας να βελτιώσει τη λειτουργία του κράτους στο σύνολο του.
Στην Ελλάδα τα πράγματα είναι ακόμη πιο σοβαρά. Όλοι γνωρίζουν ότι το ελληνικό κράτος είναι ένα από τα πιο συγκεντρωτικά στην Ευρώπη. Αυτός ο συγκεντρωτισμός επέδειξε τα όρια του με την κρίση. Ουσιαστικά, το κεντρικό κράτος αποσύρθηκε από τις τοπικές κοινωνίες και από την πολιτική κοινωνικής αλληλεγγύης. Για να καλύψουν το κενό που δημιουργήθηκε οι πολίτες κατέφυγαν στην πλησιέστερη σε αυτούς εξουσία, στους δήμους και αυτοί, κατά γενική ομολογία, ανταποκρίθηκαν θετικά και αποτελεσματικά. Σε αυτή τη μετακίνηση αρμοδιοτήτων, που φυσικά έγινε χωρίς μεταφορά πόρων, το κεντρικό κράτος συνεχίζει και συμπεριφέρεται ως «γεροντοκόρη». Εάν θεωρήσουμε ότι ο «Καλλικράτης» σχεδιάστηκε πριν την εφαρμογή των μνημονίων, κατά τη διάρκεια της κρίσης καμία ουσιαστική μεταφορά αρμοδιοτήτων προς την ΤΑ δεν έχει θεσπιστεί. Ίσως, για να σκεφτούμε και λίγο πονηρά, δεν είναι και πολύ τυχαίο, αφού έτσι η κεντρική κυβέρνηση μπορεί να παρακάμψει, με κάποια προσωρινά ευρωπαϊκά κονδύλια, το άρθρο 102 του Συντάγματος, που επιβάλλει κάθε μεταφερόμενη αρμοδιότητα να συνοδεύεται από τους ανάλογους πόρους. Το γεγονός πάντως είναι ένα. Υπάρχει δυσαρμονία σε ότι συμβαίνει στην πραγματική κοινωνία και οικονομία και στο θεσμικό πλαίσιο του διοικητικού χάρτη της χώρας.
Όλες οι ενδείξεις δείχνουν ότι η Βουλή που θα προκύψει, από τις εκλογές του Σεπτεμβρίου 2015, θα είναι αναθεωρητική. Αναγκαστικά θα πρέπει να αποτυπωθεί η νέα πραγματικότητα και οι ευρωπαϊκές προοπτικές της στον νέο Συνταγματικό χάρτη της χώρας. Παράλληλα, η συζήτηση για ένα νέο Κώδικα Δήμων και Περιφερειών έχει ξεκινήσει.
Όλα τα παραπάνω συνάδουν στην προετοιμασία της ΤΑ, ώστε να είναι έτοιμη να απαντήσει στα ερωτήματα ποιές, πόσες και πώς οι αρμοδιότητες μπορούν να αποκεντρωθούν, σε ποιούς δήμους και πότε.
Ο συγκεντρωτισμός του Ελληνικού κεντρικού κράτους μας παρέχει τη δυνατότητα να αντλήσουμε και όχι να αντιγράψουμε, εμπειρίες από άλλες Ευρωπαϊκές ΤΑ. Αυτό είναι και το αντικείμενο του κειμένου που ακολουθεί, στο οποίο αναφέρονται οι αρμοδιότητες των δήμων στην Ευρώπη. Είναι προφανές ότι οι αρμοδιότητες των δήμων δεν μπορούν να συγκριθούν χωρίς να ληφθεί υπόψη το ύψος των τοπικών δημόσιων δαπανών, η διάρθρωσή τους, όπως επίσης η συνταγματική οργάνωση του κράτους και η διάρθρωση της Αυτοδιοίκησης σε κάθε χώρα ξεχωριστά.
Τα στατιστικά στοιχεία αντλήθηκαν από την Eurostat και οι αρμοδιότητες από την αντίστοιχη μελέτη του CEMR[2]
Ακολουθεί η συνοπτική παρουσίαση των βασικών αρμοδιοτήτων της πρωτοβάθμιας ΤΑ ανά χώρα και παρατίθενται τρεις συγκριτικοί πίνακες σχετικοί με τη διάρθρωση της ευρωπαϊκής ΤΑ, τις συνολικές και τις επί μέρους δαπάνες της. Παράλληλα, γίνεται και μία σύντομη αναφορά στο τρόπο με τον οποίον λειτουργεί ο Δήμαρχος και το Δημοτικό Συμβούλιο, ανάλογα με το θεσμικό πλαίσιο της κάθε χώρας. Στο τέλος γίνεται προσπάθεια να συνοψιστούν κάποια γενικά συμπεράσματα που θεωρούμε ότι συμβάλλουν στη διαμόρφωση ενός σοβαρού και αποτελεσματικού διαλόγου.
Για την παρουσίαση των βασικών αρμοδιοτήτων των ευρωπαϊκών ΟΤΑ πατήστε ΕΔΩ
Ορισμένα γενικά συμπεράσματα
Ένα πρώτο συμπέρασμα που θα πρέπει να τεθεί στο διάλογο, ανεξάρτητα από το αν είναι καταφατική ή αρνητική η απάντηση, προκύπτει από τη σύγκριση με ανάλογες μελέτες του παρελθόντος. Το συμπέρασμα αυτό είναι ότι η στρατηγική κατανομής αρμοδιοτήτων, ανάλογα με το μέγεθος του δήμου, που παλαιότερα εντοπίζαμε κυρίως στη Ισπανία, τώρα έχει γίνει αποδεκτή από μία σειρά Ευρωπαϊκές ΤΑ.
Ένα δεύτερο συμπέρασμα για συζήτηση είναι ότι σε πάρα πολλές Ευρωπαϊκές ΤΑ, ανεξάρτητα από το αν ακολουθούν το παράδειγμα της Ισπανίας, οι μητροπολιτικές τους περιοχές έχουν διαφορετικές αρμοδιότητες από τους υπόλοιπους δήμους της χώρας.
Από την ανάλυση των βασικών αρμοδιοτήτων των δήμων σε κάθε χώρα γίνεται φανερό ότι στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες τρεις (3) βασικές αρμοδιότητες, που δεν ανήκουν στην Ελληνική ΤΑ, ανήκουν σε αυτούς. Οι αρμοδιότητες αυτές είναι:
- Εκπαίδευση, κυρίως η πρωτοβάθμια
- Υγεία, προληπτική και πρωτοβάθμια
- Πυροσβεστική
Οι παραπάνω υπηρεσίες δεν παρουσιάζονται απλώς σε πολλές ευρωπαϊκές ΤΑ, αλλά έχουν και ποιοτικά χαρακτηριστικά. Είναι χαρακτηριστικό ότι η Φιλανδία που θεωρείται ότι έχει το καλύτερο εκπαιδευτικό σύστημα στο κόσμο, το έχει πλήρως αποκεντρώσει.
Ποιοτικά χαρακτηριστικά παρατηρούμε και σε άλλες περιπτώσεις. Είναι γνωστή η «καλή πρακτική» της Δανίας όσον αφορά την καταπολέμηση της ανεργίας. Αυτό επετεύχθη με την αποκέντρωση των υπηρεσιών υποστήριξης της απασχόλησης. Μία αρμοδιότητα που μας ενδιαφέρει άμεσα και λόγω του οξυμένου προβλήματος της ανεργίας στη χώρα, αλλά και λόγω του ότι στο τελευταίο μνημόνιο και στο ΕΣΠΑ, η απασχόληση έχει τεθεί πολύ ψηλά στην ατζέντα τους.
Ο συγκεντρωτισμός του ελληνικού κράτους και η ανάγκη ενίσχυσης της ΤΑ δεν προκύπτει μόνο από τον πίνακα όπου συγκρίνονται οι δαπάνες της ΤΑ όλης της Ευρώπης. Απογοητευτική είναι η εικόνα και όταν συγκρίνουμε τις δαπάνες των επί μέρους υπηρεσιών. Στις παραπάνω αναφερόμενες υπηρεσίες (εκπαίδευση, υγεία), η Ελληνική ΤΑ βρίσκεται πολύ πιο χαμηλά από τον Ευρωπαϊκό μέσο όρο. Ακόμα όμως και στη κοινωνική πολιτική, που οι Ελληνικοί δήμοι έχουν επιδείξει αξιοθαύμαστη αποτελεσματικότητα, ιδιαίτερα την περίοδο της κρίσης, η Ελληνική τοπική δημόσια δαπάνη είναι πολύ μικρότερη από αυτή του Ευρωπαϊκού μέσου όρου.
[1] CEMR. Resolutions Europe: Local innovations to finance cities and regions, Ιούλιος, 2014.
[2] CEMR. Local and Regional Authorities in Europe. 9/2012
*Δρ. Ράλλης Γκέκας
Συνεργάτης ΚΕΔE
Κατερίνα Μήτσου
Συνεργάτης ΚΕΔΕ