του Ράλλη Γκέκα Δρ. Οικονομικών ΤΑ

Το παρόν άρθρο ανήκει σε σειρά άρθρων πού φιλοδοξούν να συμβάλλουν στον διάλογο σχετικά με τον αποτελεσματικό σχεδιασμό μιας αποκεντρωτικής μεταρρύθμισης. Στα δύο προηγούμενα μέρη έγινε προσπάθεια να αποσαφηνιστεί η έννοια της αποκέντρωσης και να εντοπιστούν και κωδικοποιηθούν τα πλεονεκτήματα και οι κίνδυνοι από το σχεδιασμό και εφαρμογή αποκεντρωτικών πολιτικών.

Το σημερινό άρθρο έχει ως στόχο να εντοπίσει τις τάσεις που κυριαρχούν διεθνώς, στις μεταρρυθμίσεις που αποσκοπούν στην αποκέντρωση και να αναλύσει τις βασικές τους συνιστώσες. Εάν προσπαθούσαμε να περιγράψουμε το ποιες είναι οι διεθνείς αυτές τάσεις, με δυο λόγια, θα λέγαμε: α) Ολοκληρωμένη μεταρρύθμιση, που ξεκινάει από το Κεντρικό κράτος και β) Ενίσχυση του ρόλου της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. 

Τις τελευταίες δεκαετίες παρατηρείται, στην πλειοψηφία των Ευρωπαϊκών και όχι μόνο, χωρών, μια πορεία προς την αποκέντρωση. Η τάση αυτή μερικές φορές ονομάζεται η «σιωπηλή επανάσταση». Ορισμένες χώρες, τόσο ομοσπονδιακές όσο και ενιαίες συνταγματικά, έχουν ήδη μια στέρεα, μακρόχρονη παράδοση Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Η τάση της αποκέντρωσης έχει ενταθεί τις τελευταίες δεκαετίες, ιδιαίτερα στις ενιαίες συνταγματικά χώρες.

Η αποκέντρωση συχνά γίνεται αντιληπτή ως μια απλή αύξηση της εξουσίας των ΟΤΑ. Η πραγματικότητα είναι πολύ πιο πολύπλοκη, καθώς περισσότερες αρμοδιότητες και κυρίως ευθύνες κατανέμονται σε όλες τις βαθμίδες διακυβέρνησης. Η αποκέντρωση αφορά στην αναμόρφωση των σχέσεων μεταξύ της κεντρικής κυβέρνησης και της ΤΑ για μεγαλύτερη συνεργασία και ενίσχυση του στρατηγικού – επιτελικού ρόλου των εθνικών κυβερνήσεων.

Η παγκόσμια κρίση του 2008-09 οδήγησε ορισμένες χώρες σε επανασυγκέντρωση, αυξάνοντας τις επιχορηγήσεις της κεντρικής κυβέρνησης με στόχο την υποστήριξη των ΟΤΑ. Αυτή ήταν μία προσωρινή τάση που οδήγησε όμως σε σημαντικές περικοπές στις κεντρικές επιχορηγήσεις το 2010-11, στις περισσότερες χώρες, όταν το σύστημα προσπάθησε να ισορροπήσει.

Η ΤΑ της χώρας μας γνώρισε μία επεκτατική πολιτική, με τη μορφή αύξησης των επιχορηγήσεων (παρακρατηθέντα κ.α.), μέχρι το 2009. Στην περίοδο της κρίσης όμως παρέμεινε «πιστή» στους περιορισμούς των κρατικών επιχορηγήσεων, με αποτέλεσμα αυτές να έχουν μειωθεί από το 2009 μέχρι σήμερα, στο 60%, περίπου. Πολλές χώρες επίσης, συμπεριλαμβανομένου σχεδόν του 1/3 των μελών του ΟΟΣΑ, μεταξύ των οποίων και η χώρα μας, εισήγαγαν δημοσιονομικούς κανόνες προκειμένου να ελέγξουν τις δαπάνες της ΤΑ.

Η αποκέντρωση δεν αφορά μόνο στους ΟΤΑ, συνεπάγεται ανανεωμένο ρόλο και για τις κεντρικές κυβερνήσεις

Ένα από τα σημαντικότερα συμπεράσματα της διερεύνησης των σύγχρονων τάσεων της αποκέντρωσης είναι ότι πρόκειται για μία ολοκληρωμένη διαδικασία. Ο αντίκτυπος της αποκέντρωσης στην κεντρική κυβέρνηση συχνά υποτιμάται. Η αποκέντρωση αντιπροσωπεύει σημαντικές προκλήσεις για τις κεντρικές κυβερνήσεις, καθώς απαιτεί βαθιές αλλαγές στην οργάνωση του κράτους, πρακτικών, πολιτικού και επιχειρησιακού πολιτισμού, όπως επίσης και δεξιοτήτων στην ίδια την κεντρική κυβέρνηση.

Η μη εφαρμογή ολοκληρωμένων αποκεντρωτικών πολιτικών μπορεί να αποβεί επιζήμια για την επιτυχία της μεταρρύθμισης, επιβραδύνοντας ή τροποποιώντας τη. Ο πιο έντονος αντίπαλος στις προσπάθειες αποκέντρωσης είναι συχνά η ίδια η κεντρική κυβέρνηση, καθώς η αποκέντρωση μπορεί να εκληφθεί ως απειλή. Δεν είναι τυχαία η αντιπαλότητα, σε μέτρα ενίσχυσης της αποκέντρωσης, που εκφράζεται στην Ελληνική βουλή από δια-κομματική μερίδα βουλευτών.

Οι μεταρρυθμίσεις αποκέντρωσης συνεπάγονται έναν πιο επιτελικό ρόλο για τις εθνικές κυβερνήσεις, οι οποίες επικεντρώνονται στη θέσπιση στρατηγικών, πλαισίων και κανονισμών, κινήτρων και όχι στην εφαρμογή πολιτικών. Αυτό απαιτεί την οικοδόμηση νέας ικανότητας στο επίπεδο της κεντρικής κυβέρνησης, ικανής να αντιμετωπίσει αυτές τις νέες λειτουργίες, οι οποίες καλύπτουν μεγάλο αριθμό τομέων.

Οι εθνικές κυβερνήσεις διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στην εξασφάλιση ότι η αποκέντρωση δεν διευρύνει τις ανισότητες στην πρόσβαση των δημοσίων υπηρεσιών που παρέχουν οι ΟΤΑ. Πρέπει να αντιμετωπίσουν αυτή την πρόκληση με τα κατάλληλα μέσα για την παρακολούθηση, τη διάγνωση και τη βελτίωση των επιδόσεων των τοπικών υπηρεσιών. Αυτό θα μπορούσε να περιλαμβάνει μέσα όπως τα μοντέλα διαχείρισης και πιστοποίησης που βασίζονται σε ελάχιστα πρότυπα ποιότητας και δείκτες απόδοσης για βασικές τοπικές υπηρεσίες. Στη Χιλή, για παράδειγμα, ένας βασικός παράγοντας στη μεταρρύθμιση του δημοτικού συστήματος διαχείρισης, είναι ο καθορισμός ελάχιστων προτύπων για τις δημοτικές υπηρεσίες (Servicios Municipales Garantizados, SEMUG), για τη μείωση των οριζόντιων ανισοτήτων μεταξύ των δήμων. Αρχικά, το SEMUG αποτελείτο από επτά δημοτικές υπηρεσίες που ονομάζονται «πρώτη γενιά εγγυημένων ελάχιστων υπηρεσιών». Τα ελάχιστα πρότυπα περιλάμβαναν ένα βασικό επίπεδο ποσότητας και ποιότητας για ένα κοινό σύνολο υπηρεσιών, που θα εξασφάλιζε την πρόσβαση σε όλους τους πολίτες, ανεξάρτητα από το πού επιλέγουν να ζουν στη χώρα. Οι 7 επιλεγμένες υπηρεσίες περιλαμβάνουν 22 πρότυπα και 47 δείκτες. Στην Ιταλία, Ολλανδία και τις Ηνωμένες Πολιτείες έχουν αναπτύξει «χάρτες» υπηρεσιών, για να προωθήσουν τη συνεχή βελτίωση των δημόσιων υπηρεσιών και να αναλάβουν σαφείς δεσμεύσεις όσον αφορά στα ποιοτικά πρότυπα που μπορούν να περιμένουν οι πολίτες.

Ο ρόλος των εθνικών κυβερνήσεων για τη δημιουργία επαρκών μηχανισμών συντονισμού, που υποστηρίζουν την ευθυγράμμιση των στόχων και των πολιτικών σε κάθε βαθμίδα και μεταξύ των διαφορετικών βαθμίδων διακυβέρνησης, είναι θεμελιώδεις σε αυτό το μεταβαλλόμενο πλαίσιο. Το ίδιο ισχύει και για την ικανότητά σχεδιασμού αποτελεσματικών διακυβερνητικών σχέσεων, συνεργασίας και διαλόγου, τα οποία μπορούν να οικοδομήσουν την εμπιστοσύνη στη μεταρρυθμιστική διαδικασία.

Ο ρόλος της κεντρικής κυβέρνησης καθίσταται ιδιαίτερα σημαντικός για τις πολιτικές περιφερειακής ανάπτυξης. Οι ευθύνες για την περιφερειακή ανάπτυξη, με την αποκέντρωση, είναι περισσότερο κατακερματισμένες μεταξύ των εθνικών, περιφερειακών και τοπικών φορέων, οι οποίοι διαθέτουν διάφορους πόρους, ατζέντα, ημερήσια διάταξη και νομική ή πολιτική θέση. Στο πλαίσιο αυτό, ο ρόλος της κεντρικής κυβέρνησης είναι όλο και πιο σημαντικός για την παροχή ενός γενικού πλαισίου και κατευθυντήριων γραμμών για τις πολιτικές περιφερειακής ανάπτυξης. Πρέπει επίσης, το κεντρικό κράτος, να εποπτεύει τους μηχανισμούς συντονισμού εντός των οποίων μπορεί να διατυπωθεί και να εφαρμοστεί η περιφερειακή πολιτική. Η διασφάλιση της ευθυγράμμισης των στόχων και των προτεραιοτήτων, ιδίως σε τομείς που υποστηρίζουν την περιφερειακή ανάπτυξη, αλλά όπου αλληλοεπικαλύπτονται ευθύνες ή / και συμφέροντα (π.χ. οικονομική ανάπτυξη, μεταφορές, υγεία και εκπαίδευση), απαιτούν μηχανισμούς κάθετου συντονισμού που ενθαρρύνουν μια εταιρική σχέση μεταξύ των βαθμίδων διακυβέρνησης. Ορισμένες χώρες έχουν αντιμετωπίσει αυτές τις ανησυχίες στις διαδικασίες αποκέντρωσης τους, βελτιώνοντας τις δομές διακυβέρνησης μεταξύ κυβερνητικών επιπέδων και διαφόρων τομέων. Στη Δανία, το Φόρουμ Περιφερειακής Ανάπτυξης ενσωματώνει τοπικές, περιφερειακές, εθνικές και κοινοτικές αναπτυξιακές δραστηριότητες στο πλαίσιο μιας ενιαίας δομής πολιτικής βασισμένης στο πρόγραμμα. Η περιφερειακή πολιτική ανάπτυξης της Σουηδίας στοχεύει στη βελτίωση της τοπικής και περιφερειακής ανταγωνιστικότητας σε όλες τις περιφέρειες μέσω περιφερειακών προγραμμάτων και ενισχυμένου περιφερειακού και τομεακού συντονισμού.

Εάν προσπαθήσουμε να προχωρήσουμε περαιτέρω τη διερεύνηση των τάσεων που επικρατούν διεθνώς στο πλαίσιο σχεδιασμού και εφαρμογής αποκεντρωτικών πολιτικών θα μπορούσαμε να εντοπίσουμε τρία βασικά σημεία, συστατικά στοιχεία των πολιτικών αυτών, τα οποία είναι:

1. Αύξηση του μεριδίου των δαπανών και εσόδων της ΤΑ
2. Ενίσχυση της τοπικής αυτονομίας
3. Αύξηση της ασύμμετρης αποκέντρωσης, με την πιθανότητα οι αρμοδιότητες να διαφέρουν από ΟΤΑ σε ΟΤΑ.

Ι. Αύξηση των Δαπανών και εσόδων της ΤΑ

Ια. Αύξηση του μεριδίου των δαπανών της ΤΑ

Μεταξύ 1995 και 2016, στα 2/3 των χωρών του ΟΟΣΑ, παρατηρήθηκε αύξηση της οικονομικής βαρύτητας της ΤΑ, μετρούμενη τόσο ως μερίδιο δαπανών σε σχέση με το ΑΕΠ, όσο και ως ποσοστό των συνολικών δημόσιων δαπανών. Οι υψηλότερες αυξήσεις κατά αυτό το χρονικό διάστημα πραγματοποιήθηκαν σε Πολωνία, Γερμανία, Δανία, Βέλγιο, Σουηδία και Ισπανία. Στην Ισπανία ειδικά παρατηρήθηκε η μεγαλύτερη αύξηση. Η διαδικασία αποκέντρωσης κυρίως της εκπαίδευσης και της υγείας, κατά τα έτη 2002 και 2005, είχε ως αποτέλεσμα την αύξηση κατά 13 ποσοστιαίες μονάδες του μεριδίου της Ισπανικής ΤΑ στις δημόσιες δαπάνες και κατά 5 ποσοστιαίες μονάδες στη συνεισφορά των δαπανών της στο ΑΕΠ.

Υπάρχει όμως και η εμπειρία χωρών στις οποίες παρατηρείται μείωση του μεριδίου της ΤΑ στις συνολικές δημόσιες δαπάνες ή σε σχέση με το ΑΕΠ. Στην Ουγγαρία τέθηκε σε εφαρμογή η μεταρρύθμιση της επανασυγκέντρωσης, που ξεκίνησε το 2011-12 με τη συνταγματική μεταρρύθμιση και το νόμο για την Τοπική Αυτοδιοίκηση, η οποία οδήγησε την κεντρική κυβέρνηση να αναδιοργανώσει τον τομέα της ΤΑ και να αναλάβει πολλές αρμοδιότητες ασκούμενες από τους δήμους και τις κομητείες. Αποτέλεσμα της πολιτικής αυτής ήταν η Ουγγαρία να έχει καταστεί μεταξύ των πλέον συγκεντρωτικών χωρών, τη στιγμή που ήταν ένα από τα πλέον αποκεντρωμένα κράτη, σε σύγκριση με άλλες ευρωπαϊκές χώρες,.

Αυτή η μείωση στις δαπάνες της ΤΑ μπορεί επίσης να οφείλεται και σε άλλες τάσεις, ιδίως αυτές που σχετίζονται με την παγκόσμια κρίση, που έθεσε περιορισμούς στους δημοτικούς και περιφερειακούς προϋπολογισμούς. Σε πολλές χώρες η μείωση των δαπανών της ΤΑ μπορεί να εξηγηθεί περισσότερο από τις συνέπειες των μέτρων δημοσιονομικής εξυγίανσης (περικοπές δαπανών, προγράμματα εξοικονόμησης πόρων), ή μεταρρυθμίσεις της δημόσιας διοίκησης με στόχο την αναζήτηση αποτελεσματικότητας και συνεκτικότητας.

Στη χώρα μας παρατηρήθηκε μία αντίστροφη πορεία. Κατά τη διάρκεια της κρίσης τα προνοιακά επιδόματα τα διαχειρίζονταν οι δήμοι. Από το 2016 έως το 2022 προβλέπεται οι κοινωνικές δαπάνες των ελληνικών δήμων να μειωθούν κατά 83% ή 738 εκατ. €., ως αποτέλεσμα της επανασυγκέντρωσης των προνοιακών επιδομάτων. Υπενθυμίζεται ότι σε όλη την Ευρώπη η κοινωνική πρόνοια ανήκει, ως αρμοδιότητα, στην ΤΑ.

Ιβ. Αύξηση του μεριδίου των εσόδων

Στο επίπεδο του ΟΟΣΑ, η συμμετοχή των επιχορηγήσεων στα συνολικά έσοδα ήταν σχετικά σταθερή μεταξύ του 1995 και του 2016. Ωστόσο, υπάρχουν δύο βασικά στάδια αυτή την περίοδο, πριν και μετά την κρίση.

Στη δεκαετία του 1990, μέχρι περίπου το 2008, μια ευρέως διαδεδομένη πολιτική αποκέντρωσης των αρμοδιοτήτων σε τομείς όπως η εκπαίδευση, η κοινωνική προστασία, υποδομές μεταφορών κ.λπ. χρηματοδοτήθηκε κυρίως από κρατικές επιχορηγήσεις της κεντρικής κυβέρνησης, ενώ τα ίδια έσοδα της ΤΑ παρέμειναν σε μεγάλο βαθμό σταθερά. Η αυξημένη χρήση των επιχορηγήσεων χρησιμοποιήθηκε επίσης για την αποτροπή περιφερειακών ανισοτήτων, για να διορθωθούν οι οριζόντιες ανισορροπίες και να ικανοποιηθούν οι απαιτήσεις της κεντρικής κυβέρνησης για την παροχή ορισμένων υπηρεσιών σε ένα ελάχιστο επίπεδο.

Μετά την κρίση, τα σχέδια εξυγίανσης των δημόσιων οικονομικών σε πολλές χώρες οδήγησαν σε πάγωμα και περικοπή των επιχορηγήσεων της κεντρικής κυβέρνησης. Η μεγαλύτερη μείωση των επιχορηγήσεων ως ποσοστό των συνολικών εσόδων της ΤΑ, μεταξύ του 2005 και του 2016, παρατηρήθηκε στη Γαλλία, Ελλάδα, Ιρλανδία, την Πορτογαλία και τη Σλοβενία. Ως τελικό αποτέλεσμα των αυξήσεων και μειώσεων, ο μέσος όρος των χωρών του ΟΟΣΑ, το 2016, παρέμεινε στα επίπεδα του 1995.

Όσον αφορά στα φορολογικά έσοδα, αυτά αυξήθηκαν ελαφρά τόσο ως προς το ΑΕΠ όσο και ως προς τα συνολικά φορολογικά έσοδα. Οι αποκλίσεις που παρατηρούνται σε εθνικό επίπεδο έχουν να κάνουν με την συγκυρία των εθνικών οικονομιών τους και τη δυναμική φόρων όπως ο φόρος εισοδήματος ή ο ΦΠΑ.

Αρκετές φορολογικές μεταρρυθμίσεις έλαβαν χώρα κατά τη διάρκεια των τελευταίων ετών, οι οποίες αποσκοπούσαν στην ενδυνάμωση της σημασίας των φόρων στην ΤΑ, είτε με την κατανομή μεγαλύτερων ποσοστών εθνικών φόρων ή / και με την παροχή μεγαλύτερης φορολογικής ελευθερίας στους ΟΤΑ. Αυτές οι φορολογικές μεταρρυθμίσεις που έγιναν σε κατάσταση αυξήσεων των φορολογικών εσόδων της ΤΑ στο Βέλγιο (2002 και 2014), Τσεχική Δημοκρατία (2005), Πολωνία (2004), Σλοβενία (2009) και Ισπανία (το 2002, 2009 και 2012). Ιδιαίτερη περίπτωση αποτελεί η Ιταλία στην οποία, μετά τη μεταρρύθμιση Bassanini του 1995, τα τοπικά φορολογικά έσοδα αυξήθηκαν από το 23% το 1997 σε 41% των συνολικών εσόδων της ΤΑ, το 2009.

Τα έσοδα δεν αντικατοπτρίζουν με ακρίβεια την αγοραστική δύναμη της ΤΑ, δεδομένου ότι οι τοπικές δημόσιες δαπάνες είναι κατά κανόνα ιδιαίτερα ρυθμισμένες ή επηρεάζονται άμεσα ή έμμεσα από την κεντρική κυβέρνηση.

Σύμφωνα με έρευνα του ΟΟΣΑ οι ΟΤΑ, στα κράτη μέλη του, θεωρούν ότι η αυτονομία στην πολιτική δαπανών τους είναι, κατά μέσο όρο, σχετικά χαμηλή.

Για να δοθεί μια ολοκληρωμένη εικόνα, αξίζει να εξεταστούν οι δείκτες φορολογικής αυτονομίας που αναπτύχθηκαν από το φορολογικό δίκτυο του ΟΟΣΑ.

ΙΙ. Η Τοπική Αυτονομία όπως μετράται από το Δείκτη Τοπικής Αυτονομίας (ΔΤΑ)

Τα οικονομικά στοιχεία δεν επαρκούν για την αξιολόγηση της τοπικής αυτονομίας. Υπάρχουν και άλλα στοιχεία, όπως ο βαθμός στον οποίο οι δήμοι είναι σε θέση να αποφασίσουν για το είδος ή τον τύπο των υπηρεσιών που επιθυμούν να παράσχουν, για το πώς θέλουν να οργανωθούν και για το αν έχουν επιρροή στις αποφάσεις που λαμβάνονται σε ανώτερο κυβερνητικό επίπεδο.

Ο Δείκτης Τοπικής Αυτονομίας, που έχει επεξεργαστεί ο ΟΟΣΑ, αποτελείται από επτά διαστάσεις:

1. Η νομική αυτονομία μετρά το βαθμό στον οποίο η ύπαρξη των δήμων είναι εγγυημένη από συνταγματική άποψη και αν οι δήμοι μπορούν π.χ. να συγχωνευτούν με τη θέλησή τους.

2. Η ευρύτητα της τοπικής δημόσιας πολιτικής περιγράφει το φάσμα των υπηρεσιών για τις οποίες είναι υπεύθυνοι οι δήμοι.

3. Η πολιτική «εξουσία» αναφέρεται στο εάν οι δήμοι έχουν κάποια εξουσία λήψης αποφάσεων κατά την εκπλήρωση αυτών των καθηκόντων.

4. Οικονομική αυτονομία σημαίνει ότι οι δήμοι έχουν τους δικούς τους οικονομικούς πόρους, μπορούν να εισπράττουν φόρους και να αποφασίζουν για τη φορολογική τους βάση και το φορολογικό τους συντελεστή και είναι σε θέση να δανειστούν.

5. Η οργανωτική αυτονομία περιγράφει τη δυνατότητα οργάνωσης και στελέχωσης της διοίκησής τους και τη λήψη αποφάσεων σχετικά με τα χαρακτηριστικά του πολιτικού τους συστήματος.

6. Η μη παρέμβαση σχετίζεται με τις κάθετες σχέσεις με τις υψηλότερες κρατικές βαθμίδες (απουσία ιεραρχικών σχέσεων), και συνίσταται στον τρόπο με τον οποίο οργανώνεται η εποπτεία και κατά πόσον οι επιχορηγήσεις χορηγούνται άνευ όρων.

7. Η πρόσβαση καταγράφει κατά πόσο οι δήμοι μπορούν να επηρεάσουν αποφάσεις υψηλότερου επιπέδου.

Αυξανόμενη ασύμμετρη αποκέντρωση

Οι ασύμμετρες ρυθμίσεις στην αποκέντρωση χρησιμοποιούνται διεθνώς, τουλάχιστον από την δεκαετία του 1950 και εξακολουθούν να αυξάνονται σε δημοτικότητα. Η ασύμμετρη αποκέντρωση βρίσκεται σε μεταβατικό στάδιο: μεταξύ των δεκαετιών του 1950 και του 1970 οι ασύμμετρες ρυθμίσεις πραγματοποιήθηκαν κυρίως σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, ενώ η σημερινή τάση φαίνεται να εφαρμόζεται σε μεγάλες αστικές περιοχές.

Τι είναι η ασύμμετρη αποκέντρωση;

Ασύμμετρη αποκέντρωση εντοπίζεται όταν οι ΟΤΑ της ίδιας διοικητικής βαθμίδας (πρωτοβάθμιας ή δευτεροβάθμιας ΤΑ), έχουν διαφορετικές πολιτικές, διοικητικές ή δημοσιονομικές εξουσίες.

Πολιτική ασύμμετρη αποκέντρωση

Η πολιτική ασύμμετρη αποκέντρωση αναφέρεται σε καταστάσεις όπου ορισμένες περιφέρειες ή δήμοι έχουν αποκτήσει πολιτική αυτονομία που αποκλίνει από τον κανόνα ή τη μέση εκχώρηση.

Η πολιτική ασύμμετρη αποκέντρωση βασίζεται στο ειδικό νομικό καθεστώς μιας συγκεκριμένης περιοχής. Σε ορισμένες περιπτώσεις, το καθεστώς περιγράφεται στο σύνταγμα, αλλά συχνότερα η ασύμμετρη μεταχείριση ορίζεται στο κοινό δίκαιο (μερικές φορές και στις δύο περιπτώσεις). Οι περιφέρειες με ειδικό καθεστώς, συχνά απολαμβάνουν μεγαλύτερη πολιτική αυτονομία από άλλες περιοχές.

Στην Ιταλία, υπάρχουν σήμερα 5 περιφέρειες (από τις 20), με ειδική συνταγματική ιδιότητα, που εγκρίθηκε από το ιταλικό κοινοβούλιο. Ορίζοντας το ιταλικό σύνταγμα το 1948, τα νησιά της Σαρδηνίας και της Σικελίας και οι αλπικές περιοχές της Friuli-Venezia Giulia, το Trentino-Alto Adige και η Valle d’Aosta έχουν λάβει ειδικό καθεστώς, με στόχο την αποφυγή των αποσχιστικών κινήσεων και την προστασία των γλωσσικών μειονοτήτων. Η ασύμμετρη αποκέντρωση σημαίνει ότι αυτές οι περιφέρειες διαθέτουν ευρείες νομοθετικές εξουσίες και σημαντική οικονομική αυτονομία. Για παράδειγμα, η Valle d’Aosta διατηρεί το 90% του συνόλου των φόρων της και η Σικελία κατά περιόδους το 100%. Ενώ η μεταρρύθμιση του ιταλικού Συντάγματος του 2001 έδωσε στις ιταλικές περιφέρειες σημαντικές αρμοδιότητες στον νομοθετικό τομέα, οι τελευταίες εξελίξεις στην Ιταλία (ιδίως από το 2009 και μετά), δείχνουν ότι η τάση αποκέντρωσης έχει αντιστραφεί.

Η Κορσική, διαθέτει ένα ιδιαίτερο περιφερειακό καθεστώς, έχει τα δικά της όργανα (την Κορσική Συνέλευση και το Εκτελεστικό Συμβούλιο της Κορσικής, το καθένα με πρόεδρο), και περισσότερες εξουσίες από άλλες γαλλικές περιφέρειες. Εντούτοις, γενικά, η νομοθεσία που διέπει τις γαλλικές περιφέρειες ισχύει και για την Κορσική, εάν δεν ορίζεται διαφορετικά στη νομοθεσία. Η περιφερειακή μεταρρύθμιση που εφαρμόστηκε το 2015 μείωσε τον αριθμό των γαλλικών περιφερειών από 22 σε 13, με εξαίρεση την Κορσική.

Στην Πορτογαλία υπάρχει επίσης μια ασύμμετρη οργάνωση της αποκέντρωσης με δύο αυτόνομες περιοχές – Αζόρες και Μαδέρα – που έχουν νομοθετικές ευθύνες ως υπερπόντια εδάφη (δεν υπάρχει αυτόνομη περιοχή στην ηπειρωτική χώρα). Αυτές οι αυτόνομες περιοχές είναι αρμόδιες για τη χρηματοδότηση και τη γενική εποπτεία των τοπικών αρχών στην επικράτειά τους και έχουν επίσης τη νομοθετική εξουσία να δημιουργούν, να διαλύουν και να μεταβάλλουν τα όρια της Τοπικής Αυτοδιοίκησης σύμφωνα με τους εθνικούς νόμους.

Η ασυμμετρία από πολιτικά κίνητρα οδηγεί συνήθως σε διοικητική και δημοσιονομική ασυμμετρία.

Διοικητική ασύμμετρη αποκέντρωση

Ακόμη και αν οι ΟΤΑ, που ανήκουν στην ίδια διοικητική βαθμίδα, μπορεί να αντιμετωπίζονται συμμετρικά, από την άποψη του πολιτικο-νομικού συστήματος, ενδέχεται να υπάρχει διοικητική ασυμμετρία στην εφαρμογή της αποκέντρωσης. Αυτή η διοικητική ασυμμετρία στόχο έχει να λάβει υπόψη τις διαφορετικές ικανότητες των ΟΤΑ. Η διοικητική ασυμμετρία δίνει τη δυνατότητα, ώστε οι ΟΤΑ που πληρούν ορισμένα προκαθορισμένα πρότυπα, να έχουν μεγαλύτερη αυτονομία στις δαπάνες και στα έσοδα. Οι υπόλοιποι ΟΤΑ θα μπορούσαν να «αναπτυχθούν σε αυτόν τον ρόλο» με την πάροδο του χρόνου.

Η Σουηδία διαθέτει μια μακρά ιστορία ασύμμετρης αποκέντρωσης. Οι γεωγραφικές, δημογραφικές και κοινωνικοοικονομικές διαφορές μεταξύ των κομητειών είναι σημαντικές και αυτό έχει παρακινήσει την κεντρική κυβέρνηση να επιτρέψει πρωτοβουλίες και μεταρρυθμίσεις από τη βάση προς την κατεύθυνση της προσαρμογής των δομών και αρμοδιοτήτων διακυβέρνησης ανάλογα με την χωρική τους ικανότητα. Παρόλο που μια περιφερειακή μεταρρύθμιση είναι «πολιτικά δύσκολη», οι ίδιες οι κομητείες έχουν εφαρμόσει σταδιακά και οικειοθελώς την περιφερειακή μεταρρύθμιση.

Δημοσιονομική ασύμμετρη αποκέντρωση

Οι ασύμμετρες δημοσιονομικές ρυθμίσεις συνίστανται σε μια ευρεία ποικιλία μέτρων, συμπεριλαμβανομένων των ειδικών ευθυνών για τις δαπάνες, των εσόδων ή των φορολογικών δικαιωμάτων και των πρόσθετων επιχορηγήσεων.

Τις τελευταίες δεκαετίες, η κεντρική κυβέρνηση στην Ισπανία έχει μεταβιβάσει ασύμμετρα τις αρμοδιότητες στις περιφέρειες και δήμους της. Το λεγόμενο Foral Regime, οι αυτόνομες κοινότητες (δηλαδή η Χώρα των Βάσκων και η Ναβάρα), έχουν ειδικό συνταγματικό καθεστώς και αυτόνομη φορολογική αρχή, ενώ άλλες περιφέρειες έχουν περιορισμένη τοπική φορολογική αρχή. Οι περιφέρειες του καθεστώτος Foral είναι υπεύθυνες για τη φορολογική διοίκηση και διαθέτουν αυτονομία για τον καθορισμό φορολογικών συντελεστών και βάσεων (αν και με κάποιους περιορισμούς). Οι βασικές φορολογικές βάσεις όπως το εισόδημα, η εταιρική σχέση, η περιουσία, η κληρονομιά και οι μεταβιβάσεις πλούτου διαχειρίζονται πλήρως από τις περιφέρειες. Για να αντισταθμίσουν τις υπηρεσίες που παρέχει η κεντρική κυβέρνηση στις περιφέρειες αυτές, οι περιφέρειες καταβάλλουν ένα ποσό στην κεντρική κυβέρνηση.

Στη Νορβηγία, οι μικροί αγροτικοί ΟΤΑ, με σημαντικά φορολογικά έσοδα από υδροηλεκτρικές μονάδες, παρέχουν ένα άλλο παράδειγμα ασύμμετρης δημοσιονομικής αποκέντρωσης. Οι δήμοι όπου βρίσκονται οι σταθμοί ηλεκτροπαραγωγής λαμβάνουν φόρους και άλλα έσοδα από την εταιρεία παραγωγής ενέργειας. Αυτά τα έσοδα θεωρούνται ως αποζημίωση για τις περιβαλλοντικές ζημίες που υφίσταται η τοπική κοινωνία και είναι σημαντικά για τη δημιουργία χρηματοδοτικής στήριξης έργων που ωφελούν την τοπική κοινωνία στο σύνολό της.

Υπάρχουν σαφείς τάσεις που δείχνουν μεγαλύτερη χρήση ασύμμετρων ρυθμίσεων αποκέντρωσης σε όλο τον κόσμο. Επειδή η ασύμμετρη αποκέντρωση εμφανίζεται πιο «φυσική» στις ομοσπονδιακές χώρες, οι τάσεις αυξημένης εφαρμογής της είναι πολύ πιο δυναμικές στις ενιαίες συνταγματικά χώρες.

Δεν υπάρχει σχέδιο ή βέλτιστη στρατηγική για την επιλογή μεταξύ μιας ασύμμετρης ή συμμετρικής προσέγγισης, επειδή η βέλτιστη στρατηγική είναι συνήθως συγκεκριμένη περίπτωση και εξαρτάται από τις τοπικές συνθήκες και ιδιαιτερότητες.

Υπάρχουν οφέλη και προκλήσεις που σχετίζονται με την ασύμμετρη αποκέντρωση. Τα οφέλη συνδέονται με το γεγονός ότι υπάρχουν θεσμικά και φορολογικά πλαίσια, τα οποία επικεντρώνονται καλύτερα στις τοπικές δυνατότητες και επιτρέπουν την καλύτερη ανταπόκριση στις τοπικές ανάγκες. Γενικά, η ασύμμετρη αποκέντρωση ευνοεί τον πειραματισμό, τη μάθηση με πράξεις (learning by doing) και την καινοτομία στη χάραξη πολιτικής. Τελικά, αντιπροσωπεύει μια προηγμένη μορφή πολιτικής που βασίζεται στον τόπο.

Οι προκλήσεις της ασύμμετρης αποκέντρωσης σχετίζονται με το κόστος του συντονισμού ενός πολύπλοκου συστήματος που μπορεί να είναι ασαφές για τους πολίτες και να οδηγήσει σε προκλήσεις λογοδοσίας, ιδίως σε μητροπολιτικό επίπεδο. Άλλες δυνητικές προκλήσεις περιλαμβάνουν τις αυξανόμενες ανισότητες μεταξύ των περιφερειών, οι οποίες απαιτούν επαρκή συστήματα εξισορρόπησης.

Στο προηγούμενο άρθρο και αναφερόμενοι στα πλεονεκτήματα και μειονεκτήματα της αποκέντρωσης, εντοπίσαμε τους κινδύνους που μπορεί να εμπεριέχει η ασύμμετρη αποκέντρωση, ιδιαίτερα όταν αυτή δεν συνοδεύεται με την ενίσχυση της τοπικής αυτονομίας.

Ίσως ο σημαντικότερος κίνδυνος ασύμμετρης αποκέντρωσης σχετίζεται με το γεγονός ότι, εξ ορισμού, οι ασύμμετρες ρυθμίσεις δεν προωθούν άμεσα την ίση μεταχείριση των ΟΤΑ και των πολιτών. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η ασύμμετρη αποκέντρωση μπορεί να οδηγήσει σε μια αντίληψη ότι η ασυμμετρία σημαίνει απόκλιση από το γενικό στόχο της ισότητας.

Στα άρθρα 2 και 3 του νόμου 4555/2018, πρόγραμμα «Κλεισθένης» έγινε μία προσπάθεια να κατηγοριοποιηθούν οι ελληνικοί δήμοι. Δυστυχώς, η προσπάθεια αυτή ήταν άτολμη και γιατί δεν ήταν αποτέλεσμα εκτενούς και ενδελεχούς διαβούλευσης και γιατί, εκ του αποτελέσματος φάνηκε, ότι η πολιτική βούληση της τότε ηγεσίας του Υπουργείου Εσωτερικών περιορίζονταν μόνο στην αλλαγή του εκλογικού συστήματος της ΤΑ.

Συμπέρασμα

Η τάση που κυριαρχεί διεθνώς στις μεταρρυθμίσεις με στόχο την αποκέντρωση προσανατολίζονται σε δύο βασικές κατευθύνσεις:

1. Η αποκέντρωση να μην θεωρηθεί αποκλειστικό αντικείμενο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, αλλά μία ολοκληρωμένη μεταρρύθμιση που περιλαμβάνει όλες τις διοικητικές βαθμίδες, τόσο δηλαδή την κεντρική κυβέρνηση όσο και την Αυτοδιοίκηση. Σημαντικό σημείο σε αυτή την περίπτωση είναι η διαβαθμιδική συνεργασία και η οικοδόμηση σχέσεων μεταξύ των διαφορετικών βαθμίδων διοίκησης.
2. Η αποκέντρωση έχει ως αποτέλεσμα την αναβάθμιση του ρόλου της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, η οποία εκφράζεται με την ενίσχυση των εσόδων και των δαπανών της, με την βελτίωση της τοπικής της αυτονομίας και με πολιτικές ασύμμετρης αποκέντρωσης δηλαδή ΟΤΑ της ίδιας βαθμίδας μπορεί να έχουν διαφορετικές πολιτικές, διοικητικές ή φορολογικές αρμοδιότητες.

Υπάρχει μία επιπλέον διεθνής τάση, στις διοικητικές μεταρρυθμίσεις, οι οποίες αποσκοπούν στην αποκέντρωση, που λόγω της ιδιαιτερότητας και της βαρύτητας της, αποφασίσαμε να την αντιμετωπίσουμε ξεχωριστά. Η τάση αυτή είναι η ενίσχυση του ρόλου των περιφερειών και των μητροπολιτικών διακυβερνήσεων. Αυτό είναι και το αντικείμενο του επόμενου άρθρου.

Για περισσότερα:

• 2019. OECD. Making Decentralisation Work. A Handbook for Policy Makers. Paris.