του Ράλλη Γκέκα Δρ. Οικονομικών ΤΑ
Το άρθρο αυτό αποτελεί το δεύτερο της σειράς, που ως στόχο έχουν να συμβάλλουν στο διάλογο για την αποκέντρωση και τον αποτελεσματικό τρόπο σχεδιασμού της, στη χώρα μας. Έχει προηγηθεί το άρθρο που διασαφηνίζει την έννοια της αποκέντρωσης.
Στο προηγούμενο άρθρο εντοπίστηκε ότι διεθνώς και ιδιαίτερα στην Ευρώπη, οι περισσότερες χώρες οδηγήθηκαν σε διοικητικές μεταρρυθμίσεις που ως στόχο είχαν την αποκέντρωση. Στο παρόν κείμενο διερευνώνται οι λόγοι που οδηγούν σε αποκεντρωτικές πολιτικές, όπως επίσης και εάν τα αποτελέσματα των πολιτικών αυτών είναι πάντα θετικά. Επειδή προφανώς δεν είναι πάντα θετικά εξετάζονται τα μειονεκτήματα και τα πλεονεκτήματα της αποκέντρωσης, ώστε να αποτελέσουν ένα χρήσιμο εργαλείο στην εργαλειοθήκη αυτών που θα οραματιστούν, διαβουλευτούν και σχεδιάσουν μία αποτελεσματική διοικητική μεταρρύθμιση, με στόχο η χώρα μας να πάψει να θεωρείται ένα από τα πιο συγκεντρωτικά κράτη της Ευρώπης.
Οι λόγοι που οδηγούν στην αποκέντρωση
Οι λόγοι που πολλές χώρες εφάρμοσαν μεταρρυθμίσεις αποκέντρωσης είναι πάρα πολλοί. Από το τέλος της αποικιοκρατίας και την πολιτική μετάβαση των κρατών της Ανατολικής Ευρώπης, μέχρι την παγκοσμιοποίηση, την επανάσταση των πληροφοριών, τη δυσαρέσκεια των πολιτών για την απόμακρη και απρόσωπη διακυβέρνηση, το αίτημα για μεγαλύτερη συμμετοχή και διαφάνεια.
Οι σύγχρονες στρατηγικές σε διάφορες χώρες υποδεικνύουν ότι η εφαρμογή της αποκέντρωσης εξελίχθηκε, καθώς προέκυψαν νέες προκλήσεις. Η τελευταία οικονομική κρίση και τα μέτρα λιτότητας και εξυγίανσης που ακολούθησαν, επηρέασαν την δημοσιονομική αποκέντρωση, που αποτελεί βασικό πυλώνα της αποκέντρωσης, με πολλούς τρόπους. Η αποκέντρωση συνδυάστηκε με τις πολιτικές βελτίωσης της αποτελεσματικότητας και της ποιότητας των δημόσιων υπηρεσιών, την ενίσχυση της περιφερειακής και τοπικής παραγωγικότητας και ανάπτυξης, την επίτευξη των στόχων δημοσιονομικής εξυγίανσης ή ως απάντηση στα θεσμικά- σταθεροποιητικά προγράμματα που επιβλήθηκαν από υπερεθνικούς οργανισμούς.
Εάν προσπαθήσουμε να ταξινομήσουμε τα κίνητρα που οδήγησαν τα κράτη να προχωρήσουν σε διοικητικές μεταρρυθμίσεις με αντικείμενο την αποκέντρωση θα μπορούσαμε να τα κατατάξουμε σε τρεις κατηγορίες:
- Παγκόσμιες και διεθνείς τάσεις.
- Οικονομικά κίνητρα.
- Παγκόσμιες και διεθνείς τάσεις
Τάσεις που διαφαίνονται σε παγκόσμιο επίπεδο και σχετίζονται με την ψηφιοποίηση, την παγκοσμιοποίηση της οικονομικής δραστηριότητας και την αστικοποίηση, συμβάλλουν στον ισχυρότερο ρόλο της αποκέντρωσης και της ΤΑ. Η παγκοσμιοποίηση υποδηλώνει ότι η ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων, επιχειρήσεων και νοικοκυριών, μεταξύ και εντός των χωρών, σημαίνει ότι οι πόλεις έχουν εισέλθει σε έναν διεθνή χωρικό ανταγωνισμό που, με βάση τη βελτίωση της ελκυστικότητας τους, αποσκοπεί στην προσέλκυση επενδύσεων, καινοτομίας και δυναμικών κοινωνικών στρωμάτων, πολιτικές που μέχρι πρόσφατα ήταν αποκλειστικό προνόμιο των κεντρικών κυβερνήσεων. Με τον τρόπο αυτό η παγκοσμιοποίηση προκάλεσε την ανάγκη αναβίωσης και ανάδειξης των τοπικών συγκριτικών πλεονεκτημάτων και πολιτισμικών ταυτοτήτων, στο πλαίσιο μιας αυξανόμενης οικονομικής και πολιτικής εξουσίας της ΤΑ. Τα τελευταία χρόνια, ο ρόλος των εθνικών κρατών έχει επαναπροσδιοριστεί. Σε αυτό το πλαίσιο, της δημοκρατικής κρίσης, σε πολλές χώρες, ο ρόλος των τοπικών κυβερνήσεων αναβαθμίστηκε, ως το πλησιέστερο στους πολίτες επίπεδο διακυβέρνησης και ως επίσης, ένας αποτελεσματικός τρόπος για να ανταποκριθεί καλύτερα στα αιτήματα και τις ανάγκες των πολιτών. Η μετάβαση στο “τοπικό” μπορεί να είναι μια απάντηση στις δυνάμεις που είναι “παγκόσμιες.” Η σχέση μεταξύ του παγκόσμιου και του τοπικού αναφέρεται συχνά ως “glocalisation”.
Η αστικοποίηση είναι μια άλλη σημαντική παγκόσμια τάση που επηρεάζει την αποκέντρωση. Σήμερα, περισσότερο από το 50% του παγκόσμιου πληθυσμού ζει σε πόλεις. Το ποσοστό αυτό προβλέπεται να φτάσει το 85% έως το 2100. Μέσα σε 150 χρόνια, ο αστικός πληθυσμός θα έχει αυξηθεί από λιγότερο από 1 δισεκατομμύριο το 1950, σε 9 δισεκατομμύρια μέχρι το 2100. Αυτή η περίοδος ταχείας αστικοποίησης εμπεριέχει επίσης το επιπλέον φαινόμενο της αύξησης, ποσοτικά και ποιοτικά, του ρόλου των μητροπολιτικών περιοχών. Οι πόλεις αυξάνονται όσον αφορά στον πληθυσμό, στην υποδομή και τα δίκτυα και παράλληλα με τις ανάγκες τους, αυξάνεται και ο πολιτικός, αναπτυξιακός, οικονομικός, κοινωνικός, περιβαλλοντικός τους ρόλος. Γίνονται όλο και πιο πολύπλοκες αλλά και ισχυρές.
Οι Τεχνολογίες Πληροφοριών και Επικοινωνίας (ΤΠΕ) και άλλες τεχνολογικές αλλαγές (blockchain, Γεωγραφικά Συστήματα Πληροφοριών (GIS), ρομποτική), έχουν πολλαπλασιάσει τις δυνατότητες των OTA να βελτιώσουν τους τρόπους επικοινωνίας και συμμετοχής των πολιτών (e- λογοδοσία, δημοκρατική συμμετοχή στηριζόμενη σε ΤΠΕ και διαφάνεια στην τοπική διακυβέρνηση). Τα ψηφιακά εργαλεία βοηθούν επίσης τις κυβερνήσεις να παρέχουν τοπικές δημόσιες υπηρεσίες (e-government), να διαχειρίζονται τους δημόσιους πόρους με πιο αποτελεσματικό τρόπο (π.χ. για τη συλλογή φόρων και τελών), να βελτιώνουν την ικανότητα και τη διαχείριση του ανθρώπινου δυναμικού και να υιοθετούν νέα μοντέλα δημόσιας διαχείρισης. Οι ΤΠΕ μπορούν να βελτιώσουν τις σχέσεις μεταξύ κεντρικής κυβέρνησης και ΤΑ, διευκολύνοντας τη μετάβαση σε πιο αποκεντρωμένες πρακτικές διακυβέρνησης.
Πολιτικά κίνητρα
Η διοικητική μεταρρύθμιση με στόχο την αποκέντρωση είναι τελικά ένα πολιτικό ζήτημα και, κατά συνέπεια, πρέπει να σχεδιαστεί και να επιδιωχθεί ως μέρος μιας ευρύτερης διαδικασίας πολιτικής μεταρρύθμισης, συμπεριλαμβάνοντας, για παράδειγμα, μεταρρυθμίσεις της χωρικής ανάπτυξης, μεταρρυθμίσεις της δικαστικής εξουσίας, μεταρρυθμίσεις στο σύνολο του δημόσιου τομέα και ρυθμιστικά πλαίσια που αφορούν στη λογοδοσία και τη μείωση της πολιτικής αστάθειας.
Οι μεταρρυθμίσεις που στοχεύουν στην αποκέντρωση προωθούν μια νέα αντίληψη της διακυβέρνησης που δεν βασίζεται σε ιεραρχικές σχέσεις, από πάνω προς τα κάτω και σε κάθετες σχέσεις, αλλά σε μια προοπτική συνεργατική από τη βάση προς την κορυφή, με μεγαλύτερη διαφάνεια, λογοδοσία και συμμετοχή.
Η αποκέντρωση υπήρξε επίσης ένας τρόπος για τη διασφάλιση μεγαλύτερης πολιτικής σταθερότητας, εμποδίζοντας την αποσύνθεση του “έθνους-κράτους”, σε χώρες με ισχυρές περιφερειακές ταυτότητες ή σε ανασυγκρότηση χωρών που πλήττονται από συγκρούσεις, όπως η Ουκρανία.
Οικονομικά Κίνητρα
Η οικονομική προσέγγιση της αποκέντρωσης δίνει έμφαση στη βελτίωση των τοπικών δημόσιων υπηρεσιών. Οι τοπικές κυβερνήσεις έχουν καλύτερη πληροφόρηση σχετικά με τις ανάγκες και τις προτιμήσεις των πολιτών τους και επομένως, μπορούν να ικανοποιήσουν καλύτερα ορισμένες ανάγκες του πληθυσμού, με χαμηλότερο κόστος, από ότι η κεντρική διοίκηση.
Τα κίνητρα για αποκέντρωση μπορεί να είναι, όπως προαναφέρθηκε, η αύξηση της αποτελεσματικότητας της παροχής δημόσιων υπηρεσιών, η καλύτερη χρήση των δημόσιων πόρων και η διασφάλιση της αποτελεσματικότητας των δαπανών (ιδίως στο πλαίσιο των δημοσιονομικών κρίσεων και των αυστηρών δημοσιονομικών περιορισμών), η αύξηση της ισότητας πρόσβασης και υπηρεσιών και η προσαρμογή των πολιτικών στις τοπικές συνθήκες και τις ανάγκες του πληθυσμού. Αυτά ήταν σημαντικά κίνητρα για την υποστήριξη της αποκέντρωσης από διεθνείς οργανισμούς.
Οι λόγοι που μπορούν να οδηγήσουν ένα κράτος να εφαρμόσει αποκεντρωτικές πολιτικές είναι πολλοί. Αυτό όμως δεν σημαίνει ότι η καλή διάθεση μπορεί να οδηγήσει από μόνη της στην εκπλήρωση των προσδοκιών. Η αποκέντρωση δεν είναι μία ουδέτερη διαδικασία. Έχει πολλά πλεονεκτήματα αλλά εμπεριέχει και πολλούς κινδύνους. Για πολλούς αναλυτές η μεγάλη οικονομική κρίση των προηγουμένων δεκαετιών στην Αργεντινή ξεκίνησε, σ΄ ένα βαθμό, από τον ανεξέλεγκτο δανεισμό των ΟΤΑ, που είχε ως αποτέλεσμα τη δημιουργία τεράστιου τοπικού δημοσιονομικού χρέους. Για να μπορέσει η αποκέντρωση να εκπληρώσει τους σκοπούς της, χρειάζεται ένας σωστός σχεδιασμός. Ένας σωστός σχεδιασμός, με στόχο την αποκέντρωση, θα πρέπει να αξιοποιεί τα πλεονεκτήματα της και να περιορίζει την έκθεση σε πιθανούς κινδύνους.
Τα πλεονεκτήματα της αποκέντρωσης
Η επονομαζόμενη «πρώτης γενιάς» οικονομική θεωρία της δημοσιονομικής αποκέντρωσης που αναπτύχθηκε στη δεκαετία του 1950 και του 1960, υπογράμμισε τα οφέλη της αποκέντρωσης. Η προσέγγιση αυτή στηρίχθηκε στο «θεώρημα της αποκέντρωσης» του Oates, κατά το οποίο η αποκεντρωμένη παροχή ορισμένων αγαθών και υπηρεσιών είναι περισσότερο οικονομική και αποτελεσματική από ότι η αντίστοιχη συγκεντρωτική.
Οι θεωρίες δεύτερης γενιάς για την αποκέντρωση ήταν αποτέλεσμα των επιπτώσεων της δημοσιονομικής συμπεριφοράς σε ορισμένες λατινοαμερικανικές και ευρωπαϊκές χώρες. Οι θεωρίες αυτές υπογραμμίζουν τους κινδύνους των μη ισορροπημένων μεταρρυθμίσεων αποκέντρωσης και εξετάζουν τις συνθήκες υπό τις οποίες οι αποκεντρωμένες χώρες θα μπορούσαν να εξασφαλίσουν δημοσιονομική πειθαρχία. Επιπλέον, η έρευνα που επικεντρώνεται στην περιφερειακή ανάπτυξη, έχει μελετήσει τις σχέσεις μεταξύ της αποκέντρωσης και της περιφερειακής ανάπτυξης και τις επιπτώσεις στις περιφερειακές ανισότητες. Στόχος πάντα παραμένει η περιφερειακή ανάπτυξη και η άμβλυνση των περιφερειακών ανισοτήτων.
Για να μπορέσουμε να προσεγγίσουμε καλύτερα τα πλεονεκτήματα που προκύπτουν ως εμπειρικά αποτελέσματα, από την εφαρμογή αποκεντρωτικών πολιτικών, θα τα κατανείμουμε σε οικονομικά πολιτικά και διοικητικά πλεονεκτήματα.
Τα οικονομικά πλεονεκτήματα της αποκέντρωσης
- Η αποκέντρωση μπορεί να διευκολύνει την προσαρμογή των υπηρεσιών στις τοπικές ανάγκες
Ίσως το πιο σημαντικό άμεσο όφελος της αποκέντρωσης είναι η βελτίωση της αποδοτικότητας, στη χρηματοδότηση της παροχής τοπικών δημόσιων υπηρεσιών. Οι ΟΤΑ διαθέτουν συχνά πολύτιμες πληροφορίες σχετικά με τις τοπικές απαιτήσεις, προτιμήσεις, ιδιαιτερότητες και συνθήκες, οι οποίες τους επιτρέπουν να προσαρμόζουν την παροχή των τοπικών δημόσιων υπηρεσιών στις ανάγκες των κατοίκων. Έτσι, η αποκεντρωμένη επιλογή δίνει την ευκαιρία να αυξηθεί η οικονομική ευημερία, προσαρμόζοντας την παροχή δημόσιων υπηρεσιών στις ετερογενείς προτιμήσεις των μικρότερων πληθυσμιακών ομάδων.
- Η αποκέντρωση μπορεί να βελτιώσει την αποτελεσματικότητα της παροχής δημόσιων υπηρεσιών.
Είναι δαπανηρό, για την κεντρική κυβέρνηση, να αποκτήσει πρόσβαση στις τοπικές πληροφορίες σχετικά με την εξέλιξη των συγκριτικών πλεονεκτημάτων, προτιμήσεων και ιδιαιτεροτήτων. Ως εκ τούτου η κεντρική κυβέρνηση είναι συχνά πιθανό να προσφέρει ένα ενιαίο επίπεδο δημόσιας παραγωγής σε όλους τους ΟΤΑ, στηριζόμενο σε μέσους όρους, που εκ των πραγμάτων είναι αναποτελεσματικό και κοστοφόρο (σε ορισμένους δήμους θα προσφέρονται υπηρεσίες χωρίς να υπάρχει τοπική ζήτηση και σε άλλους θα προσφέρονται λιγότερες, από το ζητούμενο, υπηρεσίες παρότι οι τοπικές προτιμήσεις δείχνουν ότι είναι διατεθειμένες να συμβάλλουν στη χρηματοδότηση τους). Ιδιαίτερα, στην περίπτωση του μεγάλου εύρους ετερογενών προτιμήσεων, οι ΟΤΑ διαθέτουν σαφές πλεονέκτημα, στην κατανομή των πόρων, από ότι η κεντρική κυβέρνηση.
Από αυτή την άποψη είναι αποτελεσματικότερο, τα Τοπικά Δημόσια Αγαθά και Υπηρεσίες κυρίως. να προσφέρονται σε τοπικό επίπεδο.
- Η αποκέντρωση μπορεί να ενισχύσει τον συναγωνισμό μεταξύ των ΟΤΑ.
Ο βασικός μηχανισμός είναι η “έξοδος” (ή η απειλή εξόδου), των φορολογουμένων από τους σημερινούς δήμους που είναι εγκαταστημένοι. Όσο περισσότερο οι ΟΤΑ βασίζονται στα ίδια έσοδα, τόσο πιθανότερο είναι να υπάρχει συναγωνισμός μεταξύ τους. Αυτό αντανακλάται στο παραδοσιακό μοντέλο αποκεντρωμένης κυβέρνησης της «ψηφοφορίας με τα πόδια», στο οποίο η σχέση κόστους- οφέλους επηρεάζει τη χωροθέτηση νοικοκυριών και επιχειρήσεων. Οι διαθέσιμες πληροφορίες σχετικά με τα αποτελέσματα μπορούν να προωθήσουν, την εκ μέρους των πολιτών, συγκριτική αξιολόγηση. Αν και στην πραγματικότητα η κινητικότητα των νοικοκυριών και των επιχειρήσεων δεν είναι τέλεια, η απειλή απώλειας φορολογουμένων δημιουργεί πρόσθετη πίεση στις εκλεγμένες τοπικές αρχές να διασφαλίσουν ότι οι υπηρεσίες ανταποκρίνονται στις τοπικές απαιτήσεις, με μια ανταγωνιστική φορολογική επιβάρυνση. Ο συναγωνισμός αυτός θεωρείται ότι οδηγεί συνήθως σε καλύτερη αντιστοίχιση μεταξύ της παροχής υπηρεσιών και των τοπικών προτιμήσεων, δημιουργώντας μια αποδοτικότερη κατανομή των πόρων.
- Οι μηχανισμοί βασικής λογοδοσίας λειτουργούν καλύτερα αν οι κάτοικοι της περιοχής έχουν ισχυρή θέση και κίνητρα για την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας της τοπικής τους διοίκησης.
Σε σύγκριση με τη συγκέντρωση, η αποκέντρωση συμβάλλει στην καλύτερη λογοδοσία. Σε ένα αποκεντρωμένο μοντέλο, οι εκλεγμένες τοπικές αρχές είναι υπεύθυνες για τους κατοίκους που χρηματοδοτούν και καταναλώνουν τις υπηρεσίες που τους προσφέρονται. Σε ένα κεντρικό σύστημα παροχής δημόσιων υπηρεσιών, οι διαχειριστές δεν λογοδοτούν στους κατοίκους της περιοχής. Η αποκέντρωση αντιστρέφει την αλυσίδα λογοδοσίας. Η ρήση «τα παράπονα στο δήμαρχο» εκφράζει με τον καλύτερο τρόπο το πλεονέκτημα αυτό της ΤΑ.
Το πλεονέκτημα αυτό εξαρτάται κυρίως από κατά πόσο το σύστημα χρηματοδότησης των δημόσιων υπηρεσιών, όπως επίσης η ποσότητα και ποιότητα των διαθέσιμων πληροφοριών, σχετικά με τα αποτελέσματα των υπηρεσιών, παρέχονται τοπικά. Εάν οι ντόπιοι κάτοικοι χρηματοδοτήσουν σημαντικό μέρος των τοπικών υπηρεσιών, πληρώνοντας τους τοπικούς φόρους, θα έχουν ισχυρό κίνητρο να παρακολουθούν τη διαχείριση τους. Η συμμετοχή του δημότη με «το πορτοφόλι του», σε συνδυασμό με τα παραπάνω, αποτελεί ένα σημαντικό κίνητρο για έλεγχο, λογοδοσία αλλά και υπευθυνότητα τόσο εκ μέρους των πολιτικών όσο και των δημοτών.
- Η αποκέντρωση μπορεί να ενισχύσει την οικονομική ανάπτυξη
Mε βάση διεθνείς μελέτες κυρίως του ΟΟΣΑ και του UCLG, η αποκέντρωση και ιδιαίτερα η δημοσιονομική αποκέντρωση, είναι ευθέως ανάλογη με την ανάπτυξη. Η αποκέντρωση μπορεί να ευνοήσει την ανάπτυξη όταν σχεδιαστεί και εφαρμοστεί σωστά και ειδικά αν επιτρέπεται ο συναγωνισμός μεταξύ των ΟΤΑ, με τρόπο που να προάγει την αποτελεσματικότητα, τη λογοδοσία και την προτίμηση που ταιριάζει σε χωρικό επίπεδο. Η αποκέντρωση μπορεί, για παράδειγμα, να βελτιώσει την αποδοτικότητα και την παραγωγικότητα του δημόσιου τομέα, γεγονός που με τη σειρά του μπορεί να συμβάλει στην αύξηση της παραγωγικότητας στον ιδιωτικό τομέα. Η αποκέντρωση θα μπορούσε επίσης να οδηγήσει σε περισσότερες εκπαιδευτικές επενδύσεις και ενισχυμένο ανθρώπινο κεφάλαιο, οι οποίες αποτελούν δύο σημαντικούς παράγοντες οικονομικής ανάπτυξης.
- Η αποκέντρωση συμβάλλει στην αύξηση των επενδύσεων
Εκτιμάται ότι, κατά μέσο όρο, η αύξηση της αποκέντρωσης κατά 10 ποσοστιαίες μονάδες συνδέεται με αύξηση κατά 3% έως 4% των επενδύσεων στις συνολικές δημόσιες δαπάνες (Blochliger, Egert και Fredriksen, 2013). Η σχέση είναι ισχυρότερη για επενδύσεις σε ανθρώπινο κεφάλαιο, παρά φυσικό κεφάλαιο και ισχυρότερη για τα έσοδα, από ό, τι για την αποκέντρωση δαπανών.
- Η αποκέντρωση μπορεί να συμβάλει στη μείωση των περιφερειακών ανισοτήτων
Πρόσφατα εμπειρικά στοιχεία δείχνουν ότι μπορεί να συσχετιστεί η αποκέντρωση των εσόδων με την άμβλυνση των περιφερειακών οικονομικών ανισοτήτων. Μια πιθανή εξήγηση είναι ότι τα έσοδα από ιδίους πόρους μπορούν να ωθήσουν την ανάπτυξη, ιδιαίτερα στις φτωχότερες περιφέρειες και να ενισχύσουν τη διαδικασία σύγκλισης προς τις περιφέρειες με τις καλύτερες αναπτυξιακές επιδόσεις.
- Η αποκέντρωση μπορεί να αποτελέσει μοχλό για την περιφερειακή ανάπτυξη
Ένα άλλο πιθανό πλεονέκτημα της αποκέντρωσης είναι η ικανότητα να υλοποιούνται καλύτερες πολιτικές περιφερειακής ανάπτυξης. Για να διασφαλιστεί ότι η ανάπτυξη και η παραγωγικότητα θα είναι πιο ισορροπημένη και χωρίς αποκλεισμούς σε ολόκληρη την επικράτεια, απαιτείται ένα αποτελεσματικό σύστημα πολυεπίπεδης διακυβέρνησης, το οποίο βασίζεται σε ενισχυμένο ρόλο της ΤΑ .
Τα πολιτικά πλεονεκτήματα της αποκέντρωσης
Τα πλεονεκτήματα της αποκέντρωσης έχουν εντοπίσει πολύ πριν από τους οικονομολόγους, οι πολιτικοί (Montesquieu, de Tocqueville). Το σημαντικότερο πολιτικό πλεονέκτημα που αναφέρεται είναι ότι με την αποκέντρωση η εξουσία πλησιάζει περισσότερο στον λαό. Η αποκεντρωμένη πολιτική εξουσία παρέχει δυνατότητες καλύτερου και αποτελεσματικότερου ελέγχου της.
Τα πολιτικά πλεονεκτήματα της αποκέντρωσης θα μπορούσαν να ταξινομηθούν ως εξής:
- Η αποκέντρωση μπορεί να ενισχύσει τη συμμετοχή των πολιτών.
Η αποκέντρωση έχει τη δυνατότητα να υποστηρίξει και να διευρύνει τη συμμετοχή των πολιτών, φέρνοντας τη διακυβέρνηση πιο κοντά στους πολίτες και καθιστώντας την πιο προσιτή. Η συμμετοχή των πολιτών αποτελεί ουσιαστικό μέρος της επιτυχούς αποκέντρωσης. Η υψηλή προσέλευση των ψηφοφόρων στις τοπικές εκλογές βοηθά να διασφαλιστεί ότι οι δαπάνες αντανακλούν τις προτιμήσεις των κατοίκων. Η ενεργός συμμετοχή των πολιτών στηρίζει επίσης τη λογοδοσία των τοπικών δημοσίων αποφάσεων. Σημαντική διαδικασία που διασφαλίζει, σε ένα βαθμό, τη συμμετοχή των πολιτών είναι η ψηφοφορία με «το πορτοφόλι». Όταν δηλαδή οι τοπικές δημόσιες δαπάνες χρηματοδοτούνται από ίδια τοπικά έσοδα.
- Η αποκέντρωση μπορεί να βελτιώσει την πολιτική σταθερότητα
Η αποκέντρωση μπορεί να είναι μια «κόλλα» που συγκρατεί τις χώρες, πολλές φορές μάλιστα παρομοιάζεται με την κρέμα στο γνωστό γλυκό mille feuille. Με την αποκέντρωση των εξουσιών στις περιφέρειες και τους δήμους, οι εντάσεις που οφείλονται σε διάφορους πολιτιστικούς, ιστορικούς ή πολιτικούς λόγους μπορεί να αμβλυνθούν, καθώς οι ΟΤΑ είναι σε θέση να προσφέρουν υπηρεσίες που ταιριάζουν στις τοπικές ανάγκες και προτιμήσεις. Με τον τρόπο αυτό τα αποσταθεροποιητικά αιτήματα που προωθούνται από τα αποσχιστικά κινήματα μπορούν να μετριαστούν.
- Η αποκέντρωση δίνει τη δυνατότητα συμμετοχής στην πολιτική ευρύτερων κοινωνικών ομάδων
Από πολιτική άποψη, η αποκέντρωση αυξάνει τον αριθμό των πολιτικών σκηνών και συνεπώς μειώνει το κόστος εισόδου για νέους πολιτικούς υποψηφίους. Αυτά τα διευρυμένα πολιτικά φόρα παρέχουν στους ψηφοφόρους -πολίτες περισσότερες επιλογές στις εκλογές. Ως αποτέλεσμα, οι ψηφοφόροι μπορούν να εκφράσουν καλύτερα τις προτιμήσεις τους για την παροχή υπηρεσιών και να ενημερώσουν τους πολιτικούς για τα προβλήματα σε τοπικό επίπεδο.
Τα διοικητικά πλεονεκτήματα της αποκέντρωσης
- Η αποκέντρωση μπορεί να περιορίσει τη διαφθορά.
Μια εξήγηση είναι απλά ότι σε ένα αποκεντρωμένο περιβάλλον η κλίμακα της κυβέρνησης είναι μικρότερη, συνεπώς και τα αποτελέσματα της διαφθοράς πιο εμφανή. Μια εναλλακτική εξήγηση είναι ότι ο ενισχυμένος συναγωνισμός που προωθείται με την αποκέντρωση μειώνει τις ευκαιρίες για διαφθορά.
Η εμπειρική έρευνα παρέχει κάποια υποστήριξη σε αυτά τα θεωρητικά επιχειρήματα. Για παράδειγμα, διαπιστώθηκε ότι ένα μεγαλύτερο μερίδιο των δημόσιων δαπανών στην ΤΑ, συσχετίζεται με τη μείωση της διαφθοράς. Χρησιμοποιώντας δεδομένα από 78 χώρες, η μελέτη διαπίστωσε ότι, τα υψηλότερα ποσοστά τοπικής διακυβέρνησης στα δημόσια έσοδα “συνδέονται με τη μείωση της διαφθοράς», τα οποία μπορεί να εξαρτώνται από το μοντέλο αποκέντρωσης που επιλέχθηκε και από την εφαρμογή του. (Fan, Lin και Treisman, 2009).
- Η αποκέντρωση επιτρέπει τον πειραματισμό και την καινοτομία πολιτικής
Η αποκέντρωση παρέχει μια χρήσιμη πλατφόρμα για πειραματισμό με τις δημόσιες πολιτικές.
Οι δραστηριότητες καινοτομίας σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο μπορούν να ενισχυθούν περαιτέρω εάν δημιουργηθούν συστηματικά πλαίσια για να υποστηρίξουν και να ενθαρρύνουν τους ΟΤΑ να εισαγάγουν τα δικά τους προγράμματα. Ο συναγωνισμός μεταξύ των ΟΤΑ μπορεί να ενθαρρύνει την υιοθέτηση των πιο αποτελεσματικών μεθόδων.
Ορισμένες χώρες έχουν υιοθετήσει μοντέλα πειραματικής διακυβέρνησης από κάτω προς τα πάνω, δηλαδή πειραματισμό σε τοπικό επίπεδο που υποστηρίζεται από το κράτος. Για παράδειγμα, οι κυβερνήσεις είναι όλο και πιο δεκτικές και υποστηρίζουν τους κόμβους καινοτομίας του δημόσιου τομέα για την προώθηση της χωρικής ανάπτυξης και της μεταρρύθμισης του δημόσιου τομέα. Το ίδρυμα καινοτομίας του Ηνωμένου Βασιλείου, NESTA, είναι ένας από τους σημαντικότερους πρωτοπόρους των δημόσιων και κοινωνικών εργαστηρίων που ασχολούνται με την αντιμετώπιση των κοινωνικών προκλήσεων μέσω τοπικών πειραμάτων.
Οι κίνδυνοι στη μεταρρύθμιση, με στόχο την αποκέντρωση
Παρά τα πολυάριθμα, δυνητικά, πλεονεκτήματα της αποκέντρωσης, υπάρχουν επίσης πιθανοί κίνδυνοι που πρέπει να αντιμετωπιστούν. Ορισμένες από αυτές τις προκλήσεις αφορούν την αποκέντρωση εν γένει, αλλά κάποιες άλλες οφείλονται στη μερική ή μη ισόρροπη εφαρμογή των διαδικασιών αποκέντρωσης. Το ερώτημα δεν είναι εάν η αποκέντρωση είναι καλή ή κακή. Το ερώτημα που τίθεται είναι υπό ποιες συνθήκες η αποκέντρωση μπορεί να ευνοήσει την ευημερία και την ποιότητα ζωής των πολιτών, την περιφερειακή ανάπτυξη και την εμπλοκή των πολιτών. Τα αποτελέσματα των διοικητικών μεταρρυθμίσεων εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από τον τρόπο με τον οποίο σχεδιάζεται και εφαρμόζεται η αποκέντρωση.
Θα προσπαθήσουμε και πάλι να ταξινομήσουμε τους κινδύνους που ελλοχεύουν, σε μία αποκεντρωτική, μεταρρύθμιση σε:
- Οικονομικούς
- Πολιτικούς και
- Διοικητικούς
Οι οικονομικοί κίνδυνοι στην εφαρμογή διοικητικής μεταρρύθμισης με στόχο την αποκέντρωση.
- Μεταφορά αρμοδιοτήτων χωρίς τη μεταφορά των αναλογούντων πόρων.
Ιδιαίτερα της περίοδο της κρίσης, η μεταφορά αρμοδιοτήτων από τα κεντρικό κράτος στην ΤΑ, χωρίς την αντίστοιχη μεταφορά χρηματοδοτικών και ανθρώπινων πόρων κατέστη μία πολιτική που εφαρμόστηκε από πολλές κεντρικές ευρωπαϊκές κυβερνήσεις.
Σε αυτόν το τομέα θα πρέπει να υπογραμμίσουμε ότι «πρωτοπόρος» είναι η χώρα μας που, παρά τη Συνταγματική κατοχύρωση του άρθρου 102, σε πολύ λίγες περιπτώσεις η αποκέντρωση δαπανών συνοδεύτηκε από τους ανάλογους πόρους. Όπως τονίστηκε στο προηγούμενο άρθρο, αλλά κυρίως με βάση την εμπειρία της Ελληνικής ΤΑ, στην περίπτωση αυτή ως αποτέλεσμα δεν έχουμε, κατά τεκμήριο, την αποκέντρωση αλλά τη μεταφορά δημοσιονομικού και πολιτικού κόστους από το κεντρικό κράτος στην ΤΑ.
- Κίνδυνοι μερικής αποκέντρωσης: έλλειψη δημοσιονομικής αυτονομίας
Η μερική αποκέντρωση είναι μία πολύ διαδεδομένη πολιτική, ιδιαίτερα τα τελευταία χρόνια, η οποία όμως εμπεριέχει πολλούς κινδύνους, ιδιαίτερα όταν περιορίζει την αυτονομία της ΤΑ.
Η έλλειψη δημοσιονομικής αυτονομίας των ΟΤΑ, για την άσκηση των ευθυνών τους, αποτελεί μείζονα πρόκληση για την αποκέντρωση. Απαιτείται ένας ελάχιστος βαθμός φορολογικής ελευθερίας που επιτρέπει στους ΟΤΑ να αξιοποιούν καλύτερα τους δημόσιους πόρους που στοχεύουν στις τοπικές ανάγκες. Η δημοσιονομική αποκέντρωση δεν αφορά μόνο στη μεταφορά αρμοδιοτήτων, ακόμα και αν συνοδεύονται από τους ανάλογους πόρους, αλλά και τη χορήγηση κάποιας αυτονομίας στους δήμους και τις περιφέρειες για την άντληση και διαχείριση των πόρων τους.
Το κύριο μειονέκτημα που προκύπτει από την εξαιρετικά περιορισμένη αυτονομία των δαπανών και των εσόδων από τους ΟΤΑ είναι η εξασθενημένη ικανότητα τους να κατανείμουν δημόσιους πόρους σύμφωνα με τις τοπικές απαιτήσεις και τις τοπικές προτιμήσεις, ιδιαιτερότητες και συνθήκες. Με αυτό τον τρόπο ακυρώνεται ένα από τα βασικά πλεονεκτήματα της αποκέντρωσης.
Η περιορισμένη δημοσιονομική αυτονομία της ΤΑ, παρατηρείται κυρίως σε αναπτυσσόμενες χώρες, αλλά και σε ορισμένες ευρωπαϊκές, όπως η χώρα μας.
- Διάχυση ωφελειών.
Επειδή τα οφέλη από την παροχή μία υπηρεσίας ή ενός αγαθού δεν περιορίζονται από τα διοικητικά όρια ενός ΟΤΑ, δημιουργείται το φαινόμενο κάποιοι πολίτες που απολαμβάνουν τις υπηρεσίες αυτές να συμμετέχουν στο κόστος παροχής τους, μέσω φόρων και τελών, ενώ κάποιοι άλλοι πολίτες, γειτονικών δήμων, να τις απολαμβάνουν δωρεάν. Είναι προφανές ότι οι πολίτες του πρώτου δήμου είναι διατεθειμένοι να συμβάλλουν μέχρι το ποσό που απολαμβάνουν και με τον τρόπο αυτό υπάρχει ο κίνδυνος να οδηγηθούμε σε ανεπαρκή παροχή των αγαθών αυτών.
Η λύση σε αυτή την περίπτωση είναι η παροχή, από το κεντρικό κράτος, μίας ειδικής επιχορήγησης που καλύπτει το χρηματοδοτικό κενό μεταξύ του μεγέθους των υπηρεσιών που είναι διατεθειμένοι να χρηματοδοτήσουν οι δημότες και του κοινωνικού και οικονομικού βέλτιστου μεγέθους.
- Η αποκέντρωση μπορεί να οδηγήσει σε απώλεια ορισμένων οικονομιών κλίμακας
Το πρόβλημα αυτό περιορίζεται με διαδημοτικές, διαπεριφερειακές και διαβαθμιδικές συνεργασίες. Σε χώρες με μικρούς δήμους όπως οι Σκανδιναβικές χώρες, η Γαλλία, η Σλοβακική Δημοκρατία και η Ισπανία, οι διαδημοτικές συνεργασίες, οι κοινές αρχές και οι εξωτερικές αναθέσεις χρησιμοποιούνται συχνά για την αξιοποίηση των οικονομιών κλίμακας.
- Η αποκέντρωση μπορεί να αυξήσει τις ανισότητες μεταξύ των ΟΤΑ
Χωρίς συγκεκριμένα μέτρα που ενισχύουν την ικανότητα των δήμων και περιφερειών με περιορισμένη δημοσιονομική ικανότητα, τα οφέλη της αποκέντρωσης μπορεί να προκύψουν μόνο στις πλέον ανεπτυγμένες και ευημερούσες περιφέρειες, συμβάλλοντας έτσι στην αύξηση των περιφερειακών ανισοτήτων. Μέσω της αποκεντρωτικής στρατηγικής υπάρχει κίνδυνος οι δημοσιονομικές ανισότητες, όπως εκφράζονται σε χωρικό επίπεδο, να διευρυνθούν αντί να αμβλυνθούν.
Σημαντικό εργαλείο σε αυτή την περίπτωση αποτελεί ο σχεδιασμός εξισορροπητικών κρατικών επιχορηγήσεων, που ως στόχο θα έχουν την άμβλυνση των δημοσιονομικών ανισοτήτων των ΟΤΑ.
- Η αποκέντρωση μπορεί να θεωρηθεί υπεύθυνη για τον περιορισμό των πολλαπλασιαστικών αποτελεσμάτων ασυντόνιστων δημόσιων επενδύσεων.
Λόγω των μακροπρόθεσμων επιπτώσεων των επενδυτικών αποφάσεων, τα σφάλματα που έγιναν στη διαδικασία λήψης αποφάσεων είναι δύσκολο και δαπανηρό να διορθωθούν. Με δεδομένο ότι η ικανότητα σχεδιασμού και υλοποίησης επενδύσεων είναι περισσότερο ισχυρή σε ανώτερες διοικητικές βαθμίδες το πρόβλημα αυτό μπορεί να λυθεί με αποτελεσματικούς υποστηρικτικούς μηχανισμούς και παράλληλα κάθετο και οριζόντιο συντονισμό.
Οι πολιτικοί κίνδυνοι στην εφαρμογή διοικητικής μεταρρύθμισης με στόχο την αποκέντρωση.
- Ο κίνδυνος κυριαρχίας τοπικών ελίτ
Έχει υποστηριχθεί ότι σε ορισμένες περιπτώσεις τα οφέλη από την αποκεντρωμένη παροχή υπηρεσιών μπορούν κατά κύριο λόγο να αξιοποιηθούν από τοπικές ελίτ, οι οποίες ενδέχεται να εκμεταλλευτούν τη δεσπόζουσα οικονομική ή πολιτική θέση τους στην τοπική κοινωνία, με συνέπεια αύξηση της εξουσίας τους και δυνατότητα να εισπράξουν δυσανάλογο μερίδιο τοπικών δημοσίων δαπανών. Αυτή η στρέβλωση θα αυξήσει τις ευκαιρίες για διαφθορά.
Αντίδοτο σε αυτό τον κίνδυνο είναι η ισχυροποίηση των θεσμών της τοπικής δημοκρατίας και των μηχανισμών δημοκρατικής συμμετοχής και πολιτικής λογοδοσίας.
Οι διοικητικοί κίνδυνοι στην εφαρμογή διοικητικής μεταρρύθμισης με στόχο την αποκέντρωση.
- Ασαφής ανάθεση αρμοδιοτήτων
Μία σημαντική πρόκληση της αποκέντρωσης συνίσταται στην αλληλοεπικάλυψη, αρμοδιοτήτων και εξουσιών, μεταξύ των επιπέδων διακυβέρνησης. Η έλλειψη σαφήνειας στην ανάθεση αρμοδιοτήτων- ευθυνών καθιστά την παροχή υπηρεσιών και τη χάραξη πολιτικής πιο δαπανηρή. Συμβάλλει επίσης στο δημοκρατικό έλλειμμα, δημιουργώντας σύγχυση μεταξύ των πολιτών σχετικά με το ποιο επίπεδο κυβέρνησης είναι υπεύθυνο για μια συγκεκριμένη υπηρεσία, αρμοδιότητα ή πολιτική. Χωρίς σαφή ανάθεση αρμοδιοτήτων- καθηκόντων, καθίσταται σχεδόν αδύνατο να αναζητηθούν οι υπεύθυνοι για ελλείψεις ή αποτυχίες πολιτικής. Επίσης, εμποδίζει τις προσπάθειες διαφάνειας και συμμετοχής των πολιτών.
- Ασαφής κατανομή ρόλων μεταξύ ΟΤΑ και αποσυγκεντρωμένων κεντρικών κρατικών διοικήσεων.
Ένας άλλος κίνδυνος που εμπεριέχεται στην εφαρμογή αποκεντρωτικών μεταρρυθμίσεων συνδέεται με την συχνά ασαφή κατανομή των ρόλων μεταξύ των ΟΤΑ και των αποσυγκεντρωμένων κεντρικών κρατικών διοικήσεων με χωρική αναφορά. Ο συντονισμός της παροχής υπηρεσιών αποτελεί πρόκληση, ιδίως στην περίπτωση των αναδιανεμητικών υπηρεσιών.
- Η έλλειψη ικανότητας αποτελεσματικής διακυβέρνησης των ΟΤΑ, μπορεί να περιορίσει τα οφέλη της αποκέντρωσης.
Η έλλειψη επαρκών διοικητικών, τεχνικών ή στρατηγικών δυνατοτήτων των ΟΤΑ είναι πιθανώς μία από τις μεγαλύτερες προκλήσεις στον τομέα της αποκέντρωσης. Πέρα από τα ζητήματα δημοσιονομικής ανισότητας, οι διεθνείς συγκρίσεις επανειλημμένα αναφέρουν την έλλειψη επαρκών ικανοτήτων των δήμων κυρίως όσον αφορά στο προσωπικό, την εμπειρογνωμοσύνη, για την αντιμετώπιση σύνθετων θεμάτων, όπως ο στρατηγικός σχεδιασμός, οι προμήθειες, οι επενδύσεις στις υποδομές, η επίβλεψη της παροχής τοπικών δημόσιων υπηρεσιών. Οι θεσμικές ικανότητες των ΟΤΑ ποικίλλουν σε μεγάλο βαθμό εντός ακόμη και των πιο ανεπτυγμένων χωρών. Μερικές φορές, οι ΟΤΑ δεν διαθέτουν επαρκείς ανθρώπινους πόρους για το σχεδιασμό, την υλοποίηση και τη διαχείριση των δημόσιων υπηρεσιών. Επομένως, η επαγγελματική ποιότητα (π.χ. επίπεδο εκπαίδευσης και επαγγελματική πείρα) των δημοτικών υπαλλήλων είναι καθοριστικής σημασίας.
Είναι προφανές ότι ο δήμος Γαύδου δεν έχει τις ίδιες τεχνικές, επιστημονικές, χρηματοδοτικές δυνατότητες με το δήμο Αθηναίων. Αυτό δεν είναι Ελληνικό προνόμιο. Η έρευνα του ΟΟΣΑ και της Επιτροπής Περιφερειών της ΕΕ, κατέδειξε ότι τα δύο τρίτα των ΟΤΑ (65%), ανέφεραν ότι η ικανότητα σχεδιασμού επαρκών στρατηγικών υποδομής λείπει από την πόλη / περιοχή τους. Περισσότεροι από τους μισούς ΟΤΑ (56%), ανέφεραν έλλειψη κατάλληλης εμπειρογνωμοσύνης για τις υποδομές. Τα αποτελέσματα αυτά ήταν ιδιαίτερα ισχυρά στην περίπτωση των μικρών δήμων και των διαδημοτικών διαρθρώσεων
Σε αυτές τις περιπτώσεις σημαντικό ρόλο παίζουν οι υποστηρικτικοί μηχανισμοί της ΤΑ.
Τα πλεονεκτήματα της αποκέντρωσης είναι αρκετά αλλά και οι κίνδυνοι αρκετά μεγάλοι. Ο αποτελεσματικός σχεδιασμός θα πρέπει να λάβει υπόψη του και τα δυο. Επαναλαμβάνεται ότι η αποκέντρωση δεν είναι μία πολιτική που ενδείκνυται για μηχανιστικές μεταφορές. Επειδή στηρίζεται στην αξιοποίηση τοπικών και περιφερειακών συγκριτικών πλεονεκτημάτων, ο σχεδιασμός της επηρεάζεται πολύ από εθνικές και χωρικές ιδιαιτερότητες.
Όπως τονίστηκε, η διεθνής εμπειρία είναι πλούσια. Στόχος μας δεν είναι η αντιγραφή. Είναι όμως πολύ ενδιαφέρον να εντοπίσουμε τις τάσεις που διαγράφονται διεθνώς στο τομέα της εφαρμογής των αποκεντρωτικών πολιτικών.
Αυτό είναι το αντικείμενο του επόμενου άρθρου.
Για περισσότερα:
- 2019. OECD. Making Decentralisation Work. A Handbook for Policy Makers. Paris.
- 2013. Blochliger, Egert και Fredriksen. Unclassified OECD Working paper
- 2009. Fan C, C. Lin και D. Treisman. Political Decentralization and Corruption: Evidence from Around the World. Journal of Public Economics.
- 2013, OECD, Hansjörg Blöchliger. Decentralisation and Economic Growth – Part 1: How Fiscal Federalism Affects Long-Term Development. OECD Working Papers on Fiscal Federalism, No. 14.
· 2018. Γκέκας Ρ. Η δημοσιονομική αποκέντρωση συμβάλλει στην άμβλυνση των περιφερειακών ανισοτήτων. LOCALIT. https://www.localit.gr/site/archives/151443
- 2016 UCLG, OECD. “Subnational governments around the world. Structure and finance”