Η διοικητική μεταρρύθμιση στην Ιταλία

Του Ράλλη Γκέκα  Δρ. Οικονομικών Τοπικής Αυτοδιοίκησης

Το άρθρο αυτό αποτελεί το τρίτο και τελευταίο, σειράς άρθρων που αναφέρονται σε καλές ευρωπαϊκές πρακτικές διοικητικών μεταρρυθμίσεων, που πραγματοποιήθηκαν σχετικά πρόσφατα. Στόχος, αυτών των άρθρων είναι η συμβολή στο διάλογο για την αξιολόγηση του «Καλλικράτη» και τις επικείμενες μεταρρυθμιστικές πρωτοβουλίες. Ιδιαίτερα επίκαιρα είναι λόγω της υπογραφής της προγραμματικής συμφωνίας μεταξύ Υπουργείου Εσωτερικών, ΚΕΔΕ και ΕΝΠΕ, η οποία αποτελεί την ουσιαστική έναρξη εργασιών του Προγράμματος «Οργάνωσης και Λειτουργικού Εκσυγχρονισμού των 325 Δήμων και των 13 Περιφερειών», συνολικού προϋπολογισμού 30,5 εκατ. ευρώ, το οποίο θα χρηματοδοτηθεί από το Επιχειρησιακό Πρόγραμμα «Μεταρρύθμιση Δημόσιου Τομέα» του ΕΣΠΑ 2014–2020.

Της Ιταλίας προηγήθηκε η εμπειρία από τις διοικητικές μεταρρυθμίσεις στην Φινλανδία και την Γαλλία.

Γιατί είναι ενδιαφέρουσα η Ιταλική εμπειρία.

Η Ιταλία είναι μία χώρα της Νότιας Ευρώπης, στην οποία η Τοπική Αυτοδιοίκηση, τη δεκαετία του ’80, βρέθηκε σχεδόν στην παγκόσμια πρωτοπορία. Έκτοτε η πορεία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεν υπήρξε γραμμική. Πολλές διοικητικές μεταρρυθμίσεις έφεραν πίσω την Ιταλική Τοπική Αυτοδιοίκηση, με αποτέλεσμα σήμερα να προσπαθεί να ξανακερδίσει τη χαμένη της αίγλη. Με άλλα λόγια, η Ιταλική αυτοδιοικητική εμπειρία ακολούθησε αντίστροφη πορεία από εκείνη της Γαλλίας, όπως παρατηρήθηκε στο προηγούμενο άρθρο.

Ένας δεύτερος πολύ σημαντικός λόγος, για τη μελέτη της Ιταλικής αυτοδιοικητικής εμπειρίας, αποτελεί η συμβολή της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην ανάδειξη, κυρίως κατά τη δεκαετία του ’80, ενός αναπτυξιακού μοντέλου με τοπικά χαρακτηριστικά. Το μοντέλο αυτό αναφέρεται ως «Τρίτη Ιταλία», καθώς χωρικά και αναπτυξιακά εντοπίστηκε σε περιοχές της κεντρικής Ιταλίας (Τοσκάνη, Veneto, Emilia- Romagna), μεταξύ δηλαδή του βιομηχανικού ανεπτυγμένου Βορρά και του λιγότερο ανεπτυγμένο Νότου. Στηρίχτηκε σε υπάρχουσες χαρακτηριστικές τοπικές κοινωνικές και οικονομικές δομές, σε μικρής κλίμακας, αλλά καινοτόμας μορφής, δραστηριότητες, σε τοπικά συγκριτικά πλεονεκτήματα και την ανάδειξη τοπικών παραγωγικών συστημάτων. Επιπλέον, ατμομηχανή του μοντέλου της «Τρίτης Ιταλίας» αποτέλεσαν οι μικρές επιχειρήσεις που κυριαρχούν και στον παραγωγικό χάρτη της χώρας μας. Αξιοσημείωτη στο μοντέλο αυτό είναι η έντονη και συστηματική συνεργασία μεταξύ επιχειρήσεων, πανεπιστημίων και Τοπικής Αυτοδιοίκησης, με αποτέλεσμα την εμφάνιση στην περιοχή διάχυτης εκβιομηχάνισης (industrializzazione diffusa). Όλο αυτό το πλέγμα των αναπτυξιακών συνεργασιών και των πολλαπλασιαστικών αποτελεσμάτων, δεν θα μπορούσε να πραγματοποιηθεί εάν δεν στηριζόταν σε ένα πλαίσιο Τοπικής Αυτοδιοίκησης, που είχε βαθιές ρίζες, πολιτική και οικονομική αυτονομία και ευρεία θεσμική δυνατότητα υλοποίησης αναπτυξιακών παρεμβάσεων.

Ένα τρίτο στοιχείο, της Ιταλικής αυτοδιοικητικής μεταρρυθμιστικής εμπειρίας, που προσιδιάζει με την ελληνική, είναι ότι προσπάθησαν να καταργήσουν έναν ενδιάμεσο αυτοδιοικητικό βαθμό, τις επαρχίες. Τις αρμοδιότητές τους τις διαμοίρασαν στους δήμους και τις περιφέρειες, κάτι ανάλογο δηλαδή με αυτό που έγινε στον «Καλλικράτη» με τις νομαρχίες.

Η Ιταλική ΤΑ

Η Ιταλία διαθέτει τρία επίπεδα Τοπικής Αυτοδιοίκησης, στα οποία συμπεριλαμβάνονται 7.982 δήμοι, 107 ενδιάμεσες δομές (επαρχίες και μητροπολιτικές πόλεις), 20 περιφέρειες (15 «συνήθεις» περιφέρειες και 5 περιφέρειες με ειδικό καθεστώς) και δύο αυτόνομες επαρχίες (Trentino-Alto Adige και Trento και Bolzano). Οι περιφέρειες ειδικού καθεστώτος έχουν ευρύτερες εξουσίες (συμπεριλαμβανομένης μεγαλύτερης οικονομικής αυτονομίας), ως αποτέλεσμα της σύνθεσης του πληθυσμού και της χωροθέτησης τους στα εθνικά σύνορα. Παρόλο που η Ιταλία θεωρείται επισήμως ως ενιαία χώρα, ιδιαίτερα μετά τις διοικητικές μεταρρυθμίσεις των δύο τελευταίων δεκαετιών, θεωρείται πλέον ως ενιαία χώρα, με περιφερειοποίηση. Η ΤΑ ήταν υπεύθυνη για το 28,7% των συνολικών δημόσιων δαπανών το 2014 και το 54,9% των συνολικών δημόσιων επενδύσεων. Οι αρμοδιότητες της περιλαμβάνουν αρκετούς βασικούς τομείς δαπανών. Οι περιφέρειες είναι υπεύθυνες για την υγειονομική περίθαλψη (60% του προϋπολογισμού τους), τις μεταφορές, το χωροταξικό σχεδιασμό κλπ. Οι αρμοδιότητες των δήμων περιλαμβάνουν τον πολεοδομικό σχεδιασμό, την κοινωνική στέγαση, τη δημοτική αστυνομία, τις τοπικές δημόσιες συγκοινωνίες, τη συντήρηση δρόμων κλπ. Η υγειονομική περίθαλψη αντιπροσωπεύει το μεγαλύτερο μέρος των κρατικών δαπανών σε αυτοδιοικητικό επίπεδο (47% το 2014). Οι επαρχίες, οι οποίες μετατράπηκαν σε διαδημοτικά όργανα με τη μεταρρύθμιση του 2014 και προβλέπεται να καταργηθούν τα επόμενα χρόνια, ήταν αρμόδιες για τις μεταφορές, τους δρόμους, την προστασία του περιβάλλοντος (αποχέτευση, διάθεση αποβλήτων κλπ.).

Η μεταρρύθμιση

Η Ιταλία πραγματοποίησε σημαντικές χωροταξικές, διοικητικές και θεσμικές μεταρρυθμίσεις. Αυτές οι μεταρρυθμίσεις περιελάμβαναν αρχικά δύο σημαντικά στοιχεία:

Πρώτον, προετοίμασαν το έδαφος και προώθησαν τη μεταφορά αρμοδιοτήτων από τις επαρχίες στις περιφέρειες και τους δήμους. Ο στόχος ήταν να καταργηθούν πλήρως οι επαρχίες, μέσω της αναθεώρησης του Συντάγματος (καθώς οι επαρχίες κατοχυρώνονται από το Σύνταγμα και δεν μπορούν να καταργηθούν άμεσα). Εν τω μεταξύ, οι επαρχίες διατήρησαν ορισμένες μεταβατικές λειτουργίες. Μετά δε από πολλές αλλαγές στα αρχικά σχέδια του νόμου, οι επαρχίες έχουν μετατραπεί σε διαδημοτικές συνεργασίες. Οι εκπρόσωποί τους δεν εκλέγονται άμεσα και δεν μπορούν πλέον να θεωρηθούν ως διακριτό επίπεδο διακυβέρνησης. Η πλήρης κατάργησή τους, μέσω τροποποίησης του Συντάγματος, βρίσκεται ακόμη στην ημερήσια διάταξη.

Η δεύτερη σημαντική πτυχή της μεταρρύθμισης ήταν η δημιουργία μητροπολιτικών περιοχών.

Οι στόχοι της μεταρρύθμισης

Η μεταρρύθμιση των επαρχιών δεν είναι κάτι καινούργιο στην Ιταλική αυτοδιοικητική πραγματικότητα. Πρόκειται για μια επαναλαμβανόμενη συζήτηση, καθώς οι ιταλικές επαρχίες ιδρύθηκαν από τον Ναπολέοντα Βοναπάρτη, βάσει του μοντέλου των γαλλικών επαρχιών και θεωρούνται ξεπερασμένες. Ο βασικός αρχικός στόχος της μεταρρύθμισης των επαρχιών, το 2011, συνδέθηκε άμεσα με τη δημοσιονομική εξυγίανση.

Όσον αφορά στη διαχείριση των μητροπολιτικών περιοχών, ο στόχος της μεταρρύθμισης ήταν να τονωθεί ο διαδημοτικός συντονισμός, ιδιαίτερα στους τομείς του στρατηγικού σχεδιασμού, της παροχής υπηρεσιών και της διαχείρισης υποδομών και δικτύων επικοινωνίας. Η διαχείριση των μητροπολιτικών περιοχών θεωρείται ως ολοκληρωμένη διαχείριση παροχής υπηρεσιών και σχεδιασμού, επιτυγχάνοντας έτσι καλύτερη ποιότητα υπηρεσιών και μεγαλύτερη συνοχή στις πόλεις και τους δήμους, που συνθέτουν τη μητρόπολη. Η μεταρρύθμιση στη διαχείριση των μητροπόλεων, έδωσε νέα ώθηση στη μητροπολιτική πολιτική της Ιταλίας, μετά από αποτυχημένες προσπάθειες για αρκετές δεκαετίες.

Ήδη από το 1990, είχε ψηφιστεί νόμος που προσέφερε τη δυνατότητα σε δέκα μεγάλες ιταλικές πόλεις να καταστούν μητροπολιτικές περιοχές και να αποκτήσουν πρόσθετες ευθύνες. Εντούτοις, οι περιφέρειες ήταν συχνά αντίθετες με τη μεταρρύθμιση. Το αποτέλεσμα αυτών των αντιρρήσεων ήταν να μην αναληφθούν σοβαρές πρωτοβουλίες, είτε από τις περιφέρειες είτε από την κεντρική κυβέρνηση, για την εισαγωγή πλαισίου μητροπολιτικής διακυβέρνησης. Οι λίγες περιπτώσεις τοπικών προσπαθειών, για καθιέρωση μητροπολιτικού σώματος, παρέμειναν ανεπιτυχείς (Μπολόνια στη δεκαετία του 1990, Ρώμη και Τορίνο 2000). Ως ειδική περίπτωση, η Ρώμη έλαβε διαφορετικές αρμοδιότητες από όλους τους άλλους Ιταλικούς δήμους.

Το 2012, η κεντρική κυβέρνηση αποφάσισε να αντιμετωπίσει αυτό το ζήτημα άμεσα και υπέβαλε σχέδιο νόμου το 2013, περιορίζοντας τις δυνατότητες των περιφερειών να αντιταχθούν στις μεταρρυθμίσεις. Η υλοποίηση της διαχείρισης των μητροπολιτικών περιοχών έχει προβλεφθεί να υποστηριχθεί από το Εθνικό Επιχειρησιακό Πρόγραμμα για τις μητροπολιτικές περιοχές, το οποίο χρηματοδοτείται με πόρους της ΕΕ, της προγραμματικής περιόδου 2014-2020.

Παράλληλα, με αυτές τις μεταρρυθμίστηκες πρωτοβουλίες, λήφθηκαν στην Ιταλία και άλλα μέτρα σχετικά με τις δημοτικές συγχωνεύσεις και τη διαδημοτική συνεργασία. Οι δημοτικές συγχωνεύσεις προωθούνται με κίνητρα όπως κρατικά και περιφερειακά οικονομικά κίνητρα, τόσο από την κεντρική όσο και από την περιφερειακή κυβέρνηση. Επιπλέον, ο νόμος περί σταθερότητας του 2015 εισάγει πρόσθετα κίνητρα, όπως ο απαλλαγή των συγχωνευόμενων δήμων από τους περιορισμούς που προβλέπονται για την πρόσληψη προσωπικού.

Παράλληλα, έχει καταστεί υποχρεωτική, για δήμους με λιγότερους από 5.000 κατοίκους, η συμμετοχή τους σε διαδημοτικές ενώσεις. Αυτές οι διαδημοτικές ενώσεις πρέπει να έχουν ελάχιστο πληθυσμό 10.000 κατοίκους (3.000 σε ορεινές περιοχές) και οι αρμοδιότητες τους καλύπτουν το σύνολο των δημοτικών αρμοδιοτήτων.

Χαρακτηριστικά της μεταρρύθμισης

Μετά από μια μακρά και δύσκολη νομοθετική διαδικασία (ο νόμος ακυρώθηκε από το Συνταγματικό Συμβούλιο), το ιταλικό κοινοβούλιο ψήφισε τον νόμο αριθ. 56/2014, τον Απρίλιο του 2014. Αυτός ο νόμος όρισε έναν οδικό χάρτη για την υλοποίηση της πολιτικής «μητροπολιτική περιοχή». Σε μια προσπάθεια να αποφευχθεί το ενοχλητικό ερώτημα για τον τρόπο προσδιορισμού των ορίων των μητροπολιτικών περιοχών – τα οποία είχαν αποδειχθεί, στο παρελθόν, ότι αποτελούν σημαντικό εμπόδιο για τη χωροθέτηση μητροπολιτικών δομών – η κυβέρνηση αποφάσισε να θεωρηθούν ως μητροπολιτικά γεωγραφικά όρια τα εδάφη των αντίστοιχων επαρχιών. Ωστόσο, άφησε σε κάθε περιοχή την ελευθερία – και την ευθύνη – να αποφασίσει για το βάθος και το εύρος του διαδημοτικού συντονισμού. Ο νόμος προέβλεπε επίσης τη δυνατότητα αλλαγής επαρχιακών ορίων και σύναψης συγκεκριμένων συμφωνιών μεταξύ των μητροπολιτικών πόλεων και μεμονωμένων γειτονικών δήμων ή ομάδων δήμων. Παρόλα αυτά, η πολύπλοκη πολιτική-διοικητική διαδικασία, που απαιτείται για την επέκταση των ορίων των μητροπολιτικών πόλεων, μπορεί να θεωρηθεί ως εμπόδιο που αποθαρρύνει αυτή την επιλογή.

Σύμφωνα με το νόμο, κάθε μητροπολιτική περιοχή πρέπει να έχει πρόεδρο, εκπροσωπούμενο από το δήμαρχο της πρωτεύουσας της περιοχής. Οι μητροπολιτικές περιοχές έχουν ως γενικούς θεσμικούς σκοπούς:

– Τη στρατηγική ανάπτυξη της μητροπολιτικής περιοχής

– Την προώθηση και ολοκληρωμένη διαχείριση δημόσιων υπηρεσιών, υποδομών και υποδομών δικτύων επικοινωνιών, που ενδιαφέρουν τη μητροπολιτική πόλη.

Η διαδικασία της μεταρρύθμισης

Η κατάργηση των ιταλικών επαρχιών διατυπώθηκε για πρώτη φορά σε έξι νομοσχέδια που εξετάστηκαν τον Μάιο του 2009. Τα νομοσχέδια αυτά δεν συγκέντρωσαν μεγάλη βάση στήριξης. Οι συζητήσεις ανεστάλησαν για τον Οκτώβριο του 2009. Συνεχίστηκαν τον Ιανουάριο του 2011, πριν εγκαταλειφθούν τελικά τον Ιούλιο του 2011. Ωστόσο, το πλαίσιο των οικονομικών αναταραχών και των πιέσεων στα δημοσιοοικονομικά στην Ευρώπη και την Ιταλία, έδωσε νέα ώθηση σε μια χωροταξική – διοικητική μεταρρύθμιση, η οποία συνάντησε και πάλι «πολιτική απροθυμία». Το πολιτικό λόμπι οδήγησε σε αποδυναμωμένες προτάσεις, καλύπτοντας συγχωνεύσεις επαρχιών και όχι κατάργησή τους. Η αντίθεση σε αυτές τις αλλαγές ήταν ισχυρή, ιδίως από επαρχιακούς πολιτικούς. Η κατάργηση των επαρχιών δεν υλοποιήθηκε, αλλά αντικαταστάθηκε από ενδεχόμενες συγχωνεύσεις (ο αριθμός των επαρχιών θα μειωνόταν από 86 σε 51 και οι επαρχίες θα πρέπει να έχουν τουλάχιστον 350.000 κατοίκους ή 2.500 km²) και, σε ορισμένες περιπτώσεις, με τη μετατροπή των επαρχιών σε “μητροπολιτικές περιοχές”. Ωστόσο, τα διοικητικά όργανα των επαρχιών απέμειναν σημαντικά μικρότερα και αποδυναμωμένα, από ό,τι στο παρελθόν. Συγκεκριμένα, το τρίτο διάταγμα ανέφερε ότι τα μέλη των επαρχιακών συμβουλίων δεν θα λαμβάνουν πλέον αποζημίωση για την εργασία τους. Περιέλαβε επίσης τις πρώτες οργανωτικές ρυθμίσεις για την ανάθεση ορισμένων αρμοδιοτήτων από τις επαρχίες σε δήμους. Ωστόσο, μετά από αλλαγή της κυβέρνησης στα τέλη του 2012, οι αλλαγές αυτές δεν μεταφράστηκαν ποτέ σε νόμο. Η προσφυγή ενώπιον του Συνταγματικού Δικαστηρίου οδήγησε επίσης στην κατάργηση όλων των άρθρων που εγκρίθηκαν από το νόμο. Είναι προφανές ότι οι χωρικές διοικητικές μεταρρυθμίσεις, που επιχειρήθηκαν και επιχειρούνται στην Ιταλία, επηρεάζονται πάρα πολύ από τις αλλαγές στην κεντρική κυβέρνηση, που ως γνωστόν δεν είναι περιορισμένες.

Σημαντικό πάντως θέμα, στο οποίο έχει καταλήξει η Ιταλική διοικητική μεταρρύθμιση, είναι η αποσαφήνιση των αρμοδιοτήτων. Οι κοινές δαπάνες μεταξύ περιφερειακών και κεντρικών κυβερνήσεων θα καταργηθούν. Επομένως πρέπει να κατανεμηθούν σε αρμοδιότητες που ανατίθενται αποκλειστικά στις περιφέρειες και σε αρμοδιότητες που ανατίθενται αποκλειστικά στην κεντρική κυβέρνηση. Με τον τρόπο αυτό αποφεύγεται η αλληλοεπικάλυψη των αρμοδιοτήτων και των υπηρεσιών, αλλά και η διάχυση της ευθύνης.

Οι περιφέρειες θα αποκτήσουν αποκλειστικές αρμοδιότητες σε όλα τα θέματα που δεν έχουν ανατεθεί ρητά στην κεντρική κυβέρνηση, συμπεριλαμβανομένου του χωροταξικού σχεδιασμού, της οργάνωσης των εγκαταστάσεων υγιεινής-υγείας και των κοινωνικών υπηρεσιών, της οργάνωσης της υποστήριξης των επιχειρήσεων και της επαγγελματικής κατάρτισης. κ.λπ. Οι περιφέρειες πρέπει να αποκτήσουν περισσότερη αυτονομία από την κεντρική κυβέρνηση, με την προϋπόθεση ότι ο προϋπολογισμός τους παραμένει ισοσκελισμένος. Η χρηματοδότηση τόσο των περιφερειών όσο και των δήμων θα πρέπει να βασίζεται σε τυποποιημένους δείκτες κόστους και οικονομικών αναγκών.

Συμπεράσματα

Τα συμπεράσματα που, κατά τη γνώμη μου, έχουν ενδιαφέρον, από την Ιταλική εμπειρία, κωδικοποιημένα, θα μπορούσαν να ήταν:

• Η διοικητική μεταρρύθμιση δεν είναι μία ευθύγραμμη διαδικασία, ιδιαίτερα επειδή επηρεάζεται σημαντικά από την τρέχουσα πολιτική συγκυρία και τους συσχετισμός, όχι μόνο σε κεντρικό επίπεδο.
• Η κατάργηση των επαρχιών και ο διαμοιρασμός των αρμοδιοτήτων τους σε δήμους και περιφέρειες, περιγράφεται περίπου όπως η δική μας κατάργηση των Νομαρχιών
• Η διοικητική μεταρρύθμιση αποτέλεσε μέρος της πολιτικής δημοσιονομικής εξυγίανσης.
• Για την αποτελεσματικότερη εφαρμογή της μεταρρύθμισης σχεδιάστηκε σύστημα κινήτρων, που δεν ήταν μόνο οικονομικά, αλλά έχουν να κάνουν και με τη διαχείριση των ανθρώπινων πόρων.
• Σημαντικό ρόλο παίζει η αξιολόγηση και η επικαιροποίηση των στόχων, σχετικά με τη μητροπολιτική διακυβέρνηση. Σε αυτό το σημείο αξιοσημείωτο είναι:
  1. Η διαμάχη που προέκυψε με τις περιφέρειες.
  2. Τα Συνταγματικά προβλήματα που ενέσκηψαν.

• Το πρόβλημα με τα γεωγραφικά όρια των μητροπολιτικών περιοχών.

1. Η επιλογή, για πρόεδρος της μητροπολιτικής περιοχής, στο πρόσωπο του δημάρχου της πρωτεύουσας της επαρχίας.
2. Δημιουργία επιχειρησιακού προγράμματος και οδικού χάρτη.
3. Χρηματοδότηση κινήτρων και διαδικασιών από το αντίστοιχο ΕΣΠΑ 2014-2020

Για περισσότερα:

2017. OECD. Multi- Level Governance Reform. OECD publishing

2016. Library of Congress. Italy: Updated Legislation on Territorial Entities and their Financial Stability. Προσβάσιμο στη διεύθυνση: http://www.loc.gov/law/foreign-news/article/italy-updated-legislation-on-territorial-entities-and-their-financial-stability/