Η διοικητική μεταρρύθμιση στη Γαλλία

Του Ράλλη Γκέκα  Δρ. Οικονομικών ΤΑ

Το άρθρο αυτό αποτελεί το δεύτερο, μίας σειράς τριών άρθρων αναφορικά με «καλές Ευρωπαϊκές πρακτικές» διοικητικών μεταρρυθμίσεων, που πραγματοποιήθηκαν σχετικά πρόσφατα. Στόχος, της σειράς αυτής είναι η συμβολή στο διάλογο για την αξιολόγηση του «Καλλικράτη» και τις επικείμενες μεταρρυθμιστικές πρωτοβουλίες. Ιδιαίτερη επικαιρότητα αποκτά, μετά την υπογραφή της προγραμματικής συμφωνίας, μεταξύ Υπουργείου Εσωτερικών, ΚΕΔΕ και ΕΝΠΕ, η οποία αποτελεί την ουσιαστική έναρξη εργασιών του Προγράμματος «Οργάνωση και Λειτουργικός Εκσυγχρονισμός των 325 Δήμων και των 13 Περιφερειών», συνολικού προϋπολογισμού 30,5 εκατ. ευρώ, το οποίο θα χρηματοδοτηθεί από το Επιχειρησιακό Πρόγραμμα «Μεταρρύθμιση Δημόσιου Τομέα» του ΕΣΠΑ 2014–2020.

Προηγήθηκε η παρουσίαση της μεταρρυθμιστικής εμπειρίας της Φιλανδίας και ακολουθεί αυτή της Ιταλίας.

Γιατί είναι ενδιαφέρουσα η Γαλλική εμπειρία

Εκτός από την ιδιαίτερη βαρύτητα, λόγω οικονομικού, πληθυσμιακού, πολιτισμικού και ιστορικού μεγέθους, της Γαλλίας στην Ευρώπη και την Ευρωπαϊκή Ένωση, η Γαλλική αυτοδιοικητική εμπειρία είναι ενδιαφέρουσα για δύο ακόμη λόγους:

• Το διοικητικό σύστημα της Γαλλίας έχει πολλά κοινά στοιχεία με το Ελληνικό. Από τις αρχές της ύπαρξης του το Νέο – Ελληνικό κράτος «αντέγραψε» το Γαλλικό διοικητικό σύστημα. Δεν είναι τυχαίο ότι η Γαλλία, μέχρι που πραγματοποίησε τις μεγάλες διοικητικές μεταρρυθμίσεις της δεκαετίας του 80, εθεωρείτο ένα από τα πιο συγκεντρωτικά κράτη στην Ευρώπη.
• Ένα δεύτερο ενδιαφέρον στοιχείο από την Γαλλική εμπειρία είναι ότι, στη χώρα αυτή ακολούθησαν διαφορετικό μοντέλο από την Φιλανδία και τις περισσότερες Ευρωπαϊκές χώρες, όσον αφορά στη συνένωση των δήμων. Διατήρησαν πολύ μικρά μεγέθη ανά Οργανισμό Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Ο μέσος όρος κατοίκων ανά δήμο στην Γαλλία είναι 1.872 κάτοικοι, όταν ο αντίστοιχος μέσος όρος στον ΟΟΣΑ είναι 9.614 κάτοικοι και στην Ευρωπαϊκή Ένωση 5.800 κάτοικοι. Η μέση έκταση ενός Γαλλικού πρωτοβάθμιου ΟΤΑ, είναι 16 km² , όταν η αντίστοιχη μέση έκταση στον ΟΟΣΑ είναι 206 km² και στην Ευρωπαϊκή Ένωση 50 km². Για να αντιμετωπίσουν την πρόκληση των νέων αρμοδιοτήτων της ΤΑ, που η χωρική τους εμβέλεια ξεπερνά τα διοικητικά όρια ενός Δήμου, στην Γαλλία έχουν κάνει ευρεία χρήση των διαδημοτικών συνεργασιών. Αυτή η εναλλακτική προσέγγιση είναι ένας επιπλέον λόγος που καθιστά τη γαλλική εμπειρία ενδιαφέρουσα.

Η Γαλλική ΤΑ

Η Γαλλία είναι χώρα με ενιαία συνταγματική οργάνωση. Η Τοπική της Αυτοδιοίκηση διαρθρώνεται σε τρία επίπεδα: Περιφέρειες, Νομοί και Δήμοι. Συγκεκριμένα υπάρχουν 27 περιφέρειες (22 στην ηπειρωτική Γαλλία και πέντε υπερπόντιες περιοχές – Γουαδελούπη, Γουιάνα, Λα Ρεουνιόν, Μαρτινίκα και Μαγιότ), 101 Νομοί (96 ηπειρωτικοί και 5 υπερπόντιοι) και 36.681 Δήμοι. Η Γαλλία διαθέτει επίσης ένα, σχεδόν τέταρτο, αυτοδιοικητικό επίπεδο που αποτελείται από 2.145 δομές διαδημοτικής συνεργασίας, που έχουν τις δικές τους πηγές φορολογικών εσόδων. Ενώ οι τοπικές δαπάνες στη Γαλλία αντιπροσώπευαν μόνο το 20,5% των δημόσιων δαπανών το 2014, οι επενδύσεις της ΤΑ αντιπροσώπευαν το 58,8% των δημόσιων επενδύσεων (ποσοστό υψηλότερο από τον μέσο όρο της ΕΕ και παρόμοιο με τον μέσο όρο του ΟΟΣΑ). Οι ΟΤΑ είναι εξοπλισμένοι με σημαντικές αρμοδιότητες, όπως η εκπαίδευση, η κοινωνική προστασία, οι υποδομές, η οικονομική ανάπτυξη, ο χωροταξικός σχεδιασμός και το περιβάλλον.

Στα τέλη της δεκαετίας του 2000, ξεκίνησε, με πρωτοβουλία της κυβέρνησης, συζήτηση για τη βελτίωση του πλαισίου αποκέντρωσης και την εξομάλυνση της πολυεπίπεδης και κατακερματισμένης χωρικής οργάνωσης. Είναι χαρακτηριστικό ότι η διοικητική κατάσταση της χώρας παρομοιάστηκε με το γνωστό Γαλλικό γλυκό «mille feuille».

Η μεταρρυθμιστική πολιτική δεν επικεντρώθηκε τόσο στο να περιορίσει τα «χίλια φύλλα», αλλά κυρίως στο να βελτιώσει την ποιότητα της κρέμας που συνδέει τα φύλλα μεταξύ τους και δίνει τη γεύση στο γλυκό. Οι προτάσεις περιελάμβαναν κυρίως την αποσαφήνιση του ρόλου των περιφερειών και των νομών και τη βελτίωση του πλαισίου λειτουργίας της διαδημοτικής συνεργασίας, προκειμένου να μετριαστεί το “δημοκρατικό έλλειμμα” των διαδημοτικών συνεργασιών και να βελτιωθεί ο διαδημοτικός χάρτης. Στο πλαίσιο αυτό, δημιουργήθηκε μια επιτροπή, με επικεφαλής τον Edouard Balladur, πρώην πρωθυπουργό, για να μελετήσει πιθανές «χωρικές μεταρρυθμίσεις». Η Επιτροπή Balladur δημοσίευσε έκθεση με τίτλο “Il est urgent de decider”. Μετά από αυτή τη διαδικασία διαβούλευσης, η κυβέρνηση ψήφισε έναν αρχικό νόμο, τον Δεκέμβριο του 2010. Ο νόμος αποσκοπούσε στην αποσαφήνιση της κατανομής των αρμοδιοτήτων.

Με τη νέα κυβέρνηση, που ανέλαβε το 2012, τέθηκε σε συζήτηση ένα νέο πρόγραμμα, με στόχο μια νέα μεταρρύθμιση, όσον αφορά στην αποκέντρωση. Το πρόγραμμα αυτό περιελάμβανε την κατάργηση των περισσοτέρων διατάξεων της νομοθεσίας του 2010 και έθετε νέες προτάσεις και πολιτικές. Ως αποτέλεσμα, ο νόμος του 2010 ανεκλήθη εν μέρει, και η κυβέρνηση ανακοίνωσε την έναρξη μιας νέας διαδικασίας μεταρρύθμισης της αποκέντρωσης, το 2013, η οποία και προχώρησε σε διαδοχικές φάσεις.

Οι νόμοι που ψηφίστηκαν το 2014 και το 2015 αφορούσαν τη δημιουργία μητροπόλεων, τις περιφερειακές συγχωνεύσεις, τις αλλαγές στις αρμοδιότητες και την απλούστευση της διαδημοτικής συνεργασίας και των δημοτικών δομών. Αυτή η δέσμη μεταρρυθμίσεων πραγματοποιήθηκε ως επακόλουθο της επιδείνωσης των δημόσιων οικονομικών και πίεσης, από τις ευρωπαϊκές αρχές, για την εισαγωγή διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων. Είχε ως αφετηρία την ανάγκη εξορθολογισμού και εξυγίανσης των δημοσίων οικονομικών και στόχευε ρητώς στη δημιουργία εξοικονομήσεων, τόσο σε κεντρικό όσο και σε αυτοδιοικητικό επίπεδο. Οι μεταρρυθμίσεις εφαρμόστηκαν παράλληλα με σημαντικές περικοπές των επιχορηγήσεων από την κεντρική κυβέρνηση στις τοπικές αρχές. Ωστόσο, δημιουργήθηκαν αντισταθμιστικά οφέλη για τις φτωχότερες περιοχές, με την ενίσχυση της εξισορροπητικής επιχορήγησης.

Η μεταρρύθμιση

Η κυβέρνηση αρχικά σχεδίαζε να πραγματοποιήσει μια μεγάλης έκτασης μεταρρύθμιση με ποικίλα υποκεφάλαια. Ωστόσο, ύστερα από έντονες συζητήσεις στο κοινοβούλιο, υιοθετήθηκε μια πιο σταδιακή προσέγγιση και υποβλήθηκαν αρκετές προτάσεις που καλύπτουν τόσο χωροταξικά όσο και θεσμικά ζητήματα (όρια και αρμοδιότητες). Το τελικό πακέτο μεταρρυθμίσεων περιελάμβανε τρεις παράλληλες μεταρρυθμίσεις που διατυπώθηκαν σε τρεις διαφορετικούς νόμους.

Οι μεταρρυθμίσεις-νόμοι που εισήγαγε η κεντρική κυβέρνηση είναι οι εξής:

• Ο πρώτος νόμος, για τον εκσυγχρονισμό της δημόσιας χωρικής δράσης και των μητροπόλεων (MAPTAM), δημιουργεί προϋποθέσεις μητροπολιτικής διακυβέρνησης για τα 14 μεγαλύτερα γαλλικά πολεοδομικά συγκροτήματα, με συγκεκριμένες αρμοδιότητες και λειτουργίες.
• Ο δεύτερος νόμος, σχετικά με την οριοθέτηση των περιφερειών και τις περιφερειακές και νομαρχιακές εκλογές, εισήγαγε εξαναγκαστικές συγχωνεύσεις για τις γαλλικές περιφέρειες.
• Τέλος, ο νόμος για τη νέα χωροταξική οργάνωση της Δημοκρατίας, τροποποίησε το πλαίσιο για την παροχή αρμοδιοτήτων στις διάφορες διοικητικές βαθμίδες, με «κερδισμένο» τις περιφέρειες.

Οι στόχοι της μεταρρύθμισης

Σύμφωνα με την κυβέρνηση, οι διοικητικές μεταρρυθμίσεις θα πρέπει να πληρούν τρεις βασικές απαιτήσεις:

1. Ενίσχυση της τοπικής δημοκρατίας.
2. Εξασφάλιση της εγγύτητας και της αποτελεσματικότητας των δημόσιων υπηρεσιών, με παράλληλο περιορισμό της φορολογικής επιβάρυνσης και του δημόσιου ελλείμματος, σε συνθήκες έντονων πιέσεων στα δημόσια οικονομικά σε κεντρικό και αυτοδιοικητικό επίπεδο.
3. Δημιουργία προϋποθέσεων, σε κάθε περιοχή, να αναπτυχθεί ανάλογα με τις ικανότητες της, προωθώντας την ισορροπημένη ανάπτυξη και τη συμπληρωματικότητα.

Χαρακτηριστικά της μεταρρύθμισης

Τα χαρακτηριστικά της περιφερειακής μεταρρύθμισης

Η περιφερειακή μεταρρύθμιση χαρακτηρίζεται από την προσπάθεια να οικοδομηθούν μεγαλύτερες και ισχυρότερες περιφέρειες προκειμένου:

1. να επιτευχθούν εξοικονομήσεις πόρων. Η δημιουργία μεγαλύτερων περιφερειών θεωρήθηκε ως ένας τρόπος εξοικονόμησης πόρων και αύξησης της αποτελεσματικότητας τους.
2. να οικοδομηθούν πιο ομοιογενείς περιφέρειες από κοινωνικοοικονομική άποψη. Η αρχική περιφερειακή διαίρεση, που έγινε στη δεκαετία του 1950 και θεσμοθετήθηκε με τους νόμους αποκέντρωσης του 1982, επικρίθηκε έντονα. Ο ίδιος ο συντάκτης του αρχικού περιφερειακού χάρτη πίστευε ότι τα αρχικά περιφερειακά σύνορα θα ήταν προσωρινά και ότι θα έπρεπε να έχουν εξελιχθεί, με ομαδοποίηση και μείωση του αριθμού των περιφερειών, σε περίπου 15 έτη. Από τη δημιουργία των περιφερειών μέχρι σήμερα, η οριοθέτηση τους έχει αποτελέσει αντικείμενο πολλών συζητήσεων.

• να δημιουργηθεί στις περιφέρειες η «κρίσιμη μάζα» ή η επαρκής βαρύτητα, για να συμμετάσχουν στη διεθνή και διαπεριφερειακή ευρωπαϊκή συνεργασία και χωρικό ανταγωνισμό.

Η περιφερειακή μεταρρύθμιση σχεδιάστηκε με παράλληλη μεταρρύθμιση της κρατικής περιφερειακής αποσυγκεντρωμένης διοίκησης. Η Γαλλική κεντρική κυβέρνηση άρχισε να προσαρμόζει τη δική της διοίκηση στον νέο περιφερειακό χάρτη (επτά περιοχές με εντελώς επαναπροσδιορισμένη χωροταξική διάρθρωση και έξι αμετάβλητες περιοχές).

Τα χαρακτηριστικά της μητροπολιτικής μεταρρύθμισης

Η μητροπολιτική μεταρρύθμιση χαρακτηρίζεται από την αναγκαιότητα να βελτιωθεί η διακυβέρνηση των μεγάλων αστικών λειτουργικών περιοχών προκειμένου:

• να ενισχυθεί ο συντονισμός των δημόσιων πολιτικών σε βασικούς τομείς (μεταφορές, οικονομική ανάπτυξη, χωροταξικός σχεδιασμός κλπ.),
• να βελτιωθεί η αποδοτικότητα,
• να ευνοηθεί η οικονομική αλληλεγγύη και να διεκδικηθεί ο ρόλος των μεγάλων πόλεων, ως μηχανισμών ανάπτυξης και ελκυστικότητας της επικράτειας.

Η μεταρρύθμιση αυτή βασίστηκε σε μια διπλή στρατηγική:

Πρώτον, να ενσωματωθούν όλοι οι εμπλεκόμενοι, στο μητροπολιτικό επίπεδο, φορείς, όλες οι τοπικές κυβερνήσεις αλλά και οι κεντρικές κυβερνητικές αρχές, προκειμένου να αναπτυχθούν συνεκτικότερες πολιτικές για ολόκληρη τη μητρόπολη.

Δεύτερον, να εισαχθεί ένας βαθμός διαφοροποίησης. Οι μητροπόλεις θα έχουν περισσότερες αρμοδιότητες σε σχέση με τους άλλους δήμους. Οι μεγαλύτερες μητροπόλεις (Παρίσι, Λυών και Μασσαλία), οι οποίες λειτουργούν ήδη σε συγκεκριμένο πλαίσιο, θα έχουν ad hoc διαφορετικό καθεστώς, δηλ. διαφορετική οργάνωση, ευθύνες και πόρους. Αυτή η «ασύμμετρη» προσέγγιση είναι σχετικά νέα στην Γαλλία και βασίζεται στην «αναγνώριση της ποικιλομορφίας των εδαφών εντός της ενότητας της Δημοκρατίας» ή, με άλλα λόγια, στην προσαρμογή των τρόπων οργάνωσης και των πολιτικών στα διακριτικά χαρακτηριστικά των χωρικών ιδιαιτεροτήτων. Στο παρελθόν, οι πολιτικές βασίζονταν στην ομοιόμορφη χωρική προσέγγιση (εκτός από τα υπερπόντια εδάφη).

Τα χαρακτηριστικά δημοτικών και διαδημοτικών μεταρρυθμίσεων.

Ο στόχος σε αυτό τον τομέα των μεταρρυθμίσεων, είναι να μειωθεί ο κατακερματισμός των ΟΤΑ, προκειμένου να επιτευχθούν οικονομίες κλίμακας και μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα. Πράγματι, όπως τονίστηκε προηγούμενα, ο δημοτικός κατακερματισμός στην Γαλλία είναι ένας από τους μεγαλύτερους στον ΟΟΣΑ (το 86% των δήμων έχουν πληθυσμό μικρότερο των 2.000 κατοίκων).

Αυτό όμως που εφαρμόζεται σε ευρεία κλίμακα είναι η διαδημοτική συνεργασία. Η διαδημοτική συνεργασία επιτρέπει επίσης, οικονομίες κλίμακας και αλληλεγγύης, εξασφαλίζοντας παράλληλα την εγγύτητα και το σεβασμό της τοπικής ταυτότητας, λόγω της διατήρησης των μικρών δήμων.

Ωστόσο, παρά τα πολυάριθμα θετικά αποτελέσματα της διαδημοτικής συνεργασίας, ο τρόπος με τον οποίο τέθηκε σε εφαρμογή είχε ως αποτέλεσμα τη δημιουργία ενός διπλού δημοτικού επιπέδου, προκαλώντας άσκοπο πολλαπλασιασμό των διαδημοτικών δομών και αλληλεπικάλυψη υπηρεσιών και προσωπικού. Η αντίληψη των δημοτικών συγχωνεύσεων φαίνεται να εξελίσσεται αργά.

Η διαδικασία της μεταρρύθμισης

Έχουν υπάρξει λίγες επίσημες διαβουλεύσεις, με την κοινωνία των πολιτών, για την υλοποίηση αυτών των μεταρρυθμίσεων. Η μη εφαρμογή του υποχρεωτικού τοπικού δημοψηφίσματος, για τις τοπικές συγχωνεύσεις, δείχνει μια ορισμένη έλλειψη δημόσιας διαβούλευσης σχετικά με τις χωρικές μεταρρυθμίσεις. Αυτό μπορεί να συνδέεται με προηγούμενη εμπειρία, όπου τοπικά δημοψηφίσματα κατέδειξαν την αντίδραση των τοπικών κατοίκων σε συγχωνεύσεις (Αλσατία, Κορσική, Γουαδελούπη).

Διεξήχθησαν, παρ’ όλα αυτά, μεγάλες διαβουλεύσεις με ενώσεις τοπικών κυβερνήσεων. Σε γενικές γραμμές η κεντρική κυβέρνηση έχει διατηρήσει έναν θεμελιώδη ηγετικό ρόλο. Διαφοροποιήθηκε όμως στην περίπτωση των μητροπολιτικών περιοχών, όπου και ακολούθησε μια προσέγγιση λιγότερο από την κορυφή προς τα κάτω. Στη συγκεκριμένη περίπτωση, έχει υιοθετήσει ρόλο διαιτητή, διασφαλίζοντας το συντονισμό μεταξύ των εμπλεκόμενων τοπικών παραγόντων. Στην περίπτωση του Παρισιού και της Μασσαλίας, υιοθετήθηκε μια νέα προσέγγιση μέσω της δημιουργίας μιας Διυπουργικής Ομάδας για το Μητροπολιτικό Έργο, υπεύθυνη για την εφαρμογή της μεταρρύθμισης σε μεταβατικό στάδιο.

Όσον αφορά στις δημοτικές μεταρρυθμίσεις, εισήχθησαν οικονομικά κίνητρα και αντικίνητρα για την προώθηση των δημοτικών συγχωνεύσεων. Αυτά τα κίνητρα έχουν τη μορφή διασφάλισης των επιχορηγήσεων από την κεντρική κυβέρνηση, εν μέσω σημαντικών περικοπών επιχορηγήσεων σε μη συγχωνευόμενες κοινότητες.

Συμπεράσματα

Τα συμπεράσματα που, κατά τη γνώμη μου, έχουν ενδιαφέρον, από την Γαλλική εμπειρία, κωδικοποιημένα θα μπορούσαν να ήταν:

• Βασικός στόχος της μεταρρύθμισης ήταν η αποσαφήνιση των αρμοδιοτήτων μεταξύ των διαφόρων βαθμίδων διοίκησης.
• Παρατηρήθηκε αναδιανομή αρμοδιοτήτων, με μεγάλο κερδισμένο τις περιφέρειες.
• Και στις καλύτερες οικογένειες συμβαίνει… Σε αντίθεση με την Φιλανδική εμπειρία, που υπήρχε ενιαία στρατηγική, η αλλαγή στην κεντρική κυβέρνηση επέφερε αλλαγή μεταρρυθμιστικής πολιτικής.
• Οι διοικητικές μεταρρυθμίσεις αξιοποιήθηκαν στην κατεύθυνση αντιμετώπισης της δημοσιονομικής κρίσης. Σημαντικό, σε αυτό το σημείο, είναι η ενίσχυση του εξισορροπητικού ρόλου των κρατικών επιχορηγήσεων, ιδιαίτερα υπέρ των δήμων με περιορισμένη δημοσιοοικονομική ικανότητα.
• Η μερική αποδοχή του ισπανικού μοντέλου, όπως στην Φιλανδία. Δημιουργούνται δηλαδή δήμοι πολλών ταχυτήτων, ανάλογα με τις δυνατότητες υλοποίησης των αρμοδιοτήτων τους.
• Δόθηκε ιδιαίτερη προσοχή και ενισχύθηκε η πολιτική διαχείρισης των μητροπολιτικών περιοχών.
• Η δημιουργία κινήτρων και αντι-κινήτρων για τις συγχωνεύσεις δήμων.
• Η μεταρρύθμιση δεν περιορίστηκε στην ΤΑ, αλλά επηρέασε και τις αποσυγκεντρωμένες δομές του κεντρικού κράτους (αποκεντρωμένες γραμματείες για τα Ελληνικά δεδομένα).
• Η αρνητική εμπειρία από τη διενέργεια τοπικών δημοψηφισμάτων, αύξησε τον σκεπτικισμό, με αποτέλεσμα να μην υλοποιηθούν θεσμικές υποχρεώσεις σχετικές με τη διενέργεια τοπικών δημοψηφισμάτων, όταν πρόκειται για συγχώνευση δήμων.

Για περισσότερα:

2017. OECD. Multi- Level Governance Reform. OECD publishing