Μνημονιακός «Καλλικράτης» στα σκαριά και στην Πορτογαλία. Σύμφωνα με τις επιταγές του Mνημονίου, η κυβέρνηση της χώρας, έκανε το πρώτο βήμα, με την παρουσίαση της πρότασής της για τη διοικητική μεταρρύθμιση στο χώρο της Αυτοδιοίκησης, που συνοδεύεται με δραστικές μειώσεις δαπανών και οργανισμών.
Μερικές από τις πιο δραστικές αλλαγές που θα φέρει η διοικητική μεταρρύθμιση στη μικρή χώρα της Ιβηρικής – και που ευθέως παραπέμπουν σ΄ αυτές που γίνονται και στη χώρα μας – είναι οι συνενώσεις ενοριών με δημογραφικά και γεωγραφικά κριτήρια, οι συγχωνεύσεις δήμων, η κατάργηση δημοτικών επιχειρήσεων, ο περιορισμός των υπερχρεωμένων με αντιμετώπιση των χρεών τους, η αναστολή δημιουργίας νέων. Και εδώ αξίζει να σημειωθεί ότι αν και το Σύνταγμα της χώρας ορίζει δύο βαθμούς Αυτοδιοίκησης, την πρωτοβάθμια και την περιφερειακή, η δεύτερη δεν έχει εφαρμοστεί στην πράξη, δεν λειτουργεί.
Η πρόταση της πορτογαλικής κυβέρνησης , που παρουσιάστηκε μετά τη σχετική απόφαση του υπουργικού συμβουλίου της 22ας Σεπτεμβρίου 2011 έχει τον τίτλο «Πράσινο έγγραφο για τη μεταρρύθμιση των Τοπικών Αρχών-Μια διαχειριστική, εδαφική και πολιτική μεταρρύθμιση», και βρίσκεται ακόμη στο στάδιο της διαβούλευσης.
Χωρίζεται σε τέσσερις βασικούς τομείς, σύμφωνα με στοιχεία της Πορτογαλικής Ένωσης Δήμων:
- Επιχειρήσεις του τοπικού τομέα: Κύριος στόχος είναι η αναστολή δημιουργίας νέων επιχειρήσεων στον τοπικό τομέα, διαμόρφωση κριτηρίων για την κατάργηση ή τη συγχώνευση των ήδη υπαρχουσών, με στόχο και στον περιορισμό των υπερχρεωμένων επιχειρήσεων και την αντιμετώπιση των χρεών τους.
- Εδαφική οργάνωση: Για την ανανέωση του διοικητικού χάρτη με την ουσιαστική μείωση του αριθμού των «ενοριών»[1] (αυτή τη στιγμή υπάρχουν περίπου 4.260) σχεδιάζεται η προώθηση των συνενώσεων, με βάση δημογραφικά και γεωγραφικά κριτήρια. Η Κυβέρνηση στοχεύει επιπλέον και στην προώθηση κινήτρων που αφορούν στη συγχώνευση και των δήμων.
- Δημοτική και διαδημοτική διαχείριση:Στον τομέα αυτό στόχος είναι ο εξορθολογισμός των αρμοδιοτήτων των διαφορετικών διοικητικών δομών (δήμοι, ενώσεις δήμων, διαδημοτικές ενώσεις) και ο επαναπροσδιορισμός των τομέων δράσης τους.
- Τοπική Δημοκρατία: Προωθείται η δημόσια πολιτική διαβούλευση για την διαμόρφωση ενός θεσμικού πλαισίου για τις τοπικές αρχές, σχετικά με:
v Τις αρμοδιότητες των δήμων και των δημοτικών φορέων
v Τις αρμοδιότητες των «ενοριών»
v Αναμόρφωση των διοικητικών δομών των φορέων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης
Στα όρια των δυνατοτήτων λειτουργίας τους οι δήμοι στην Πορτογαλία
Στην Πορτογαλία του Μνημονίου, της επιδεινούμενης ύφεσης, και των σκληρών μέτρων λιτότητας, η κρίση έχει απλώσει τις ρίζες της παντού στη χώρα, προκαλώντας βαριά πλήγματα και στους πορτογαλικούς δήμους.
Την κατάσταση αποτύπωσε σε άρθρο του στο Localit.gr στις 9.11.2011 ο πρόεδρος του Εθνικού Συνδέσμου Δήμων Πορτογαλίας Φερνάντο Ρούας.
«Η κατάσταση έχει γίνει τώρα πιο σοβαρή με το Μνημόνιο που παρουσιάστηκε από την «τρόικα», που επιβάλλει ένα σύνολο μέτρων με επίδραση στους δήμους και στην Τοπική Αυτοδιοίκηση, καθώς περιλαμβάνει πολύ αρνητικές παραμέτρους που θα έχουν αρνητικό αντίκτυπο είτε στις παρεχόμενες υπηρεσίες, είτε στην ποιότητα ζωής των δημοτών», λέει ανάμεσα στ’ άλλα ο Φ. Ρούας . Δίνοντας στοιχεία για τις περικοπές τις οποίες έχουν υποστεί από το 2005 και μετά οι πορτογαλικοί δήμοι σημειώνει ανάμεσα σε άλλα: «οι δήμοι, όπως και οι δημοτικές επιχειρήσεις, δεν ευθύνονται καθόλου για την ελλειμματική κατάσταση στην οποία βρίσκεται σήμερα η χώρα, λαμβάνοντας μάλιστα υπόψη ότι η Τοπική Αυτοδιοίκηση, συνολικά, συνεισέφερε το 2010 πλεόνασμα 70 εκατομμυρίων ευρώ. Από το 2005 και μετά, οι δήμοι είχαν περικοπές στην οικονομική ενίσχυση που λαμβάνουν από την κυβέρνηση ύψους 905 εκατ. ευρώ, ενώ τελευταία, μόλις το 2010 και το 2011, δεν έλαβαν 327 εκατ. ευρώ και έως το 2013 προβλέπεται μείωση πάνω από 844 εκατ. ευρώ, ποσά που συνολικά ανέρχονται σε έσοδα της τάξης των 1.200 εκατ. ευρώ σε τέσσερα χρόνια, ενώ πρέπει να σημειωθεί ότι οι πορτογαλικοί δήμοι βρίσκονται ήδη στο όριο των δυνατοτήτων λειτουργίας τους». (Το πλήρες άρθρο του Φ. Ρούας εδώ).
Οι συνέπειες της κρίσης στους δήμους
Πως όμως επηρεάστηκαν οι πορτογαλικοί δήμοι από την οικονομική κρίση;
Ποιες είναι οι πιο συχνές και σημαντικές επιπτώσεις που καταγράφηκαν ως συνέπεια της ύφεσης;
Και τι έκανε η τοπική αυτοδιοίκηση της χώρας για να τις αντιμετωπίσει;
Οι απαντήσεις στα ερωτήματα, καθώς και όσα στοιχεία ακολουθούν αναφορικά με την πορτογαλική Αυτοδιοίκηση, αποτελούν ένα χρήσιμο υλικό που βασίζεται σε έκδοση της Ελληνικής Εταιρείας Τοπικής Ανάπτυξης και Αυτοδιοίκησης (Ε.Ε.Τ.Α.Α) με τίτλο «Η Ευρωπαϊκή Τοπική Αυτοδιοίκηση. Συγκριτικά στοιχεία και πολιτικές» που συνέγραψαν ο Ράλλης Γκέκας, δρ. οικονομολόγος ,διευθύνων σύμβουλος ΕΕΤΑΑ και η Κατερίνα Μήτσου, στέλεχος της ΚΕΔΕ ,Ma Ιστορία Πολιτισμού Ευρώπης.
Η οικονομική κρίση έχει επηρεάσει τους πορτογαλικούς δήμους μεταξύ άλλων
- στην αύξηση των spreads, άρα και του κόστους χρήματος για νέα δάνεια
- στην αύξηση των ανέργων σε ορισμένες περιοχές, η οποία συνοδεύεται με πίεση στους δήμους για δημιουργία θέσεων εργασίας
- στο κλείσιμο των επιχειρήσεων
Παράλληλα σημαντικές επιπτώσεις εμφανίστηκαν στους πορτογαλικούς δήμους λόγω της οικονομικής ύφεσης, ιδίως όσον αφορά:
- στην αύξηση των αιτήσεων κοινωνικής ενίσχυσης οικογενειών, ακόμη και σε θέματα που είναι εκτός των αρμοδιοτήτων της πρωτοβάθμιας Αυτοδιοίκησης, όπως οι οικογένειες με χαμηλό εισόδημα, οι ηλικιωμένοι και οι άνεργοι
- στη μείωση των εσόδων του δημοτικού φόρου για τη μεταβίβαση των περιουσιακών στοιχείων, σύμφωνα με την πτώση της αγοράς και τις πωλήσεις ακινήτων
- στη μείωση των εσόδων από τέλη εκμετάλλευσης εξαιτίας της μείωσης της οικονομικής δραστηριότητας
- στη μείωση του δημοτικού πρόσθετου φόρου εισοδήματος νομικών προσώπων
Μέτρα των δήμων για τη στήριξη των πολιτών
Σε μια προσπάθεια αντιμετώπισης της οικονομικής και χρηματοπιστωτικής κρίσης η πορτογαλική Τοπική Αυτοδιοίκηση έλαβε μια σειρά μέτρων μεταξύ των οποίων και τα παρακάτω:
- συμβουλές σε δήμους για την πραγματοποίηση συναντήσεων με τους οικονομικούς παράγοντες σε ότι αφορά στον εντοπισμό των προβληματικών τομέων και τη διατύπωση προτάσεων-λύσεων
- εθελοντικά μέτρα για τη μείωση των εσόδων μέσω:
- της μείωσης των δημοτικών φόρων ακίνητης περιουσίας
- της μείωσης των δημοτικών τελών
- της επιστροφής στους φορολογουμένους ενός μέρους των φόρων επί του φόρου περιουσίας
- της μη εφαρμογής του νέου νόμου για τα δημοτικά τέλη που θα είχε ως αποτέλεσμα την αύξηση των φορολογικών συντελεστών
- των τοπικών παρεμβάσεων που εξαρτώνται από τις τοπικές ιδιομορφίες. Τέτοια μέτρα είναι η στήριξη για την αγορά φαρμάκων για τους ηλικιωμένους, η στήριξη για την κινητικότητα των ατόμων με αναπηρία, η μείωση του κόστους πόσιμου νερού για οικογένειες χαμηλού εισοδήματος, η στήριξη για τη μίσθωση κατοικίας, η στήριξη για την απόκτηση των τροφίμων
Αυτοδιοικητική Πολιτική στην Πορτογαλία
Με έκταση 92.152 km2 , η Πορτογαλία κατέχει τη 13η θέση από άποψη έκτασης στα κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Ε.Ε). Ο πληθυσμός της, περίπου 10,55 εκατομμύρια κάτοικοι, την τοποθετεί στη 14η σχετική θέση της Ε.Ε.
Στην ηπειρωτική Πορτογαλία υπάρχουν 18 διοικητικές περιοχές, οι οποίες διοικούνται από εκπρόσωπο της κεντρικής κυβέρνησης. Οι αυτόνομες περιοχές των Αζόρων και της Μαδέρας διοικούνται από έναν αντιπρόσωπο της Δημοκρατίας.
Το Σύνταγμα της Πορτογαλίας ορίζει δύο βαθμούς αυτοδιοίκησης, την πρωτοβάθμια και την περιφερειακή. Η περιφερειακή δεν έχει ακόμα εφαρμοστεί, επομένως στη πράξη, στην Πορτογαλία υπάρχει μόνο πρωτοβάθμια Αυτοδιοίκηση, η οποία αποτελείται από 308 δήμους και 4.259 ενορίες.
Η μεγάλη πλειοψηφία των δήμων έχει πληθυσμό που κυμαίνεται μεταξύ των 10.000 και 50.000 κατοίκων, και ο μέσος πληθυσμός τους είναι 34.380 κάτοικοι. Η πληθυσμιακή διασπορά των δήμων δεν είναι συμμετρική. Οι χωροθετημένοι στα ανατολικά, κοντά στα Ισπανικά σύνορα, είναι και οι μικρότεροι. Αντίθετα, μεγάλες συγκεντρώσεις πληθυσμών παρατηρούνται στους παραθαλάσσιους δήμους. Στις Αζόρες υπάρχουν 19 δήμοι και στη Μαδέρα 11.
Οι πορτογαλικοί ΟΤΑ εκπροσωπούνται από δύο ενώσεις. Από την Εθνική Ένωση των Πορτογαλικών Δήμων (www.anmp.pt) και την Εθνική Ένωση των Πορτογαλικών Ενοριών (www.anafre.pt).
Η πορεία της αποκέντρωσης στην Πορτογαλία
Η βάση της σύγχρονης αποκεντρωτικής μορφής του πορτογαλικού κράτους βρίσκεται στο δημοκρατικό Σύνταγμα του 1976. Τόσο οι αρμοδιότητες όσο και οι πόροι της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, καθορίστηκαν με νόμους στο διάστημα 1977-2007. Η δημόσια διαβούλευση για τη διοικητική μεταρρύθμιση στην Πορτογαλία είναι ανοιχτή.
Το 1998 καταβλήθηκε προσπάθεια για μεγαλύτερη αυτονομία των διοικητικών περιφερειών και των μητροπολιτικών περιοχών ,η οποία όμως απορρίφθηκε μέσω διαδικασιών τοπικών δημοψηφισμάτων.
Η κεντρική κυβέρνηση με νόμο του 2003, ενθαρρύνει τους Ο.Τ.Α που βρίσκονται σε μητροπολιτικές περιοχές και πολεοδομικά συγκροτήματα, να δημιουργούν ζώνες ευρύτερης διαχειριστικής συνεργασίας, ενώ εκδήλωσε και την πρόθεση για περιορισμό του αριθμού των ενοριών με συνενώσεις.
Οι αρμοδιότητες: τι ισχύει σήμερα
Η αρχή της επικουρικότητας, διέπει τις αρμοδιότητες των πορτογαλικών ΟΤΑ. Το ισχύον πλαίσιο άσκησης σημαντικών αρμοδιοτήτων στο επίπεδο του δήμου διαφέρει πολύ από αυτό που ίσχυε το 1974. Θεσπίστηκε με το νομοθετικό διάταγμα 100/84 της 29ης Μαρτίου, και στηρίζεται σε αρχές αποκέντρωσης και αυτονομίας, οι οποίες επιτρέπουν μεγαλύτερη ευελιξία. Στην πραγματικότητα στηρίζεται κυρίως σε ένα σύστημα γενικής αρμοδιότητας, που επιτρέπει στους ΟΤΑ να ασχολούνται με όλα τα θέματα που αφορούν τους κατοίκους εντός των ορίων της δικαιοδοσίας τους και κυρίως σε ότι αφορά στη διαχείριση ίδιων πόρων, ανάπτυξη, δημόσιο εξοπλισμό, δημόσια υγιεινή, υγεία, εκπαίδευση, προστασία παιδιών και ηλικιωμένων, πολιτισμό, ελεύθερο χρόνο , αθλητισμό προστασία περιβάλλοντος ,ποιότητα ζωής, πολιτική προστασία.
Οι μόνοι περιορισμοί που τίθενται, αφορούν τη διαφύλαξη της αρχής της ενότητας του κράτους και την τήρηση του καθεστώτος που καθορίζει τις αρμοδιότητες σε θέματα δημοσίων επενδύσεων μεταξύ κεντρικής διοίκησης και Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Οι δήμοι και οι διοικητικές περιφέρειες πέρα από την άσκηση των αρμοδιοτήτων, οι οποίες τους έχουν ανατεθεί, έχουν τη δυνατότητα να αναπτύσσουν δράσεις σε συνεργασία με τα υπουργεία, με ειδικό πρωτόκολλο μεταξύ των εμπλεκομένων φορέων. Πρόκειται για προγραμματικές συμβάσεις που υπακούουν σε ειδικό πλαίσιο, στο οποίο καθορίζονται οι όροι συμμετοχής, οι τομείς που αποτελούν το αντικείμενο της οικονομικής συμμετοχής του κράτους και οι νομικές διαδικασίες.
Σύμφωνα με το Σύνταγμα, οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης έχουν ίδια ρυθμιστική εξουσία , των νόμων και των κανονισμών που θεσπίζονται, είτε από ΟΤΑ ανωτέρου επιπέδου, είτε από τις εποπτικές αρχές.
Οι αρμοδιότητες των ενοριών αν και πιο περιορισμένες, καλύπτουν περίπου τους ίδιους τομείς με αυτές των δήμων. Στις συνηθέστερες , περιλαμβάνονται η διατήρηση των εκλογικών καταλόγων, η διαχείριση των κοιμητηρίων και της οδοποιίας, των παιδικών σταθμών και των γηροκομείων.
Οι δαπάνες της Τ.Α
Το 2002 οι πορτογαλικοί ΟΤΑ απασχολούσαν 181.000 εργαζομένους ή το
26% των συνολικά απασχολούμενων στο δημόσιο τομέα. Η μισθοδοσία του προσωπικού καλύπτει το 47% των τρεχόντων εξόδων της πρωτοβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
Τα έσοδα της Τ.Α
Τρεις είναι οι βασικοί ίδιοι πόροι της πορτογαλικής Τοπικής Αυτοδιοίκησης:
α) Ο φόρος ακίνητης περιουσίας που καλύπτει το 34% των φορολογικών και το 10% των συνολικών εσόδων τους,
β) Ο φόρος μεταβίβασης ακινήτων, που καλύπτει το 27% των φορολογικών και το 8% των συνολικών εσόδων και
γ) ο φόρος στα οχήματα, που καλύπτει το 6% των φορολογικών και το 2% των συνολικών εσόδων.
Οι πορτογαλικοί δήμοι συμμετέχουν επίσης στα έσοδα από το φόρο εισοδήματος νομικών προσώπων που καλύπτει το 13% των φορολογικών και το 4% των συνολικών τους εσόδων.
Το μεγαλύτερο ποσοστό των εσόδων των δήμων και των ενοριών προέρχεται από μια γενική επιχορήγηση, η οποία ταξινομείται σε τρεις επί μέρους:
α) Στους γενικούς πόρους, που αντιστοιχούν στο 20% των συνολικών εσόδων των δήμων και κατανέμονται με κριτήρια όπως ο πληθυσμός, ο αριθμός των ενοριών και η φοροδοτική ικανότητα του δήμου,
β) Στον πόρο για τη δημοτική συνοχή που στοχεύει στην άμβλυνση των διαδημοτικών ανισοτήτων. Κριτήρια κατανομής αποτελούν η απόκλιση από το μέσο εθνικό όρο δημοτικής φορολογίας αλλά και κοινωνικοί δείκτες όπως το προσδόκιμο όριο ζωής, η υγεία, οι εκπαιδευτικές και υγειονομικές υποδομές,
γ) στο βασικό δημοτικό πόρο, που ως στόχο έχει να παρέχει σε όλους τους δήμους το ελάχιστο κόστος λειτουργίας τους.
Η επιχορήγηση χρηματοδότησης των ενοριών κατανέμεται κατά 25% εξίσου σε όλες, κατά 50% με βάση τον πληθυσμό τους και κατά 25% με βάση την επιφάνεια που καλύπτουν τα διοικητικά τους όρια.
Οι παραπάνω επιχορηγήσεις είναι γενικές, αλλά η μόνη προϋπόθεση που θέτει ο νόμος είναι, ότι θα πρέπει κατά 60% να χρηματοδοτούν τρέχουσες δαπάνες και κατά 40% επενδύσεις.
Οι περισσότερες ειδικές επιχορηγήσεις έχουν να κάνουν με χρηματοδότηση επενδύσεων ή προγραμματικών συμβάσεων και συμφωνιών. Σε περίπτωση φυσικών καταστροφών κατανέμονται στους δικαιούχους δήμους ειδικές επιχορηγήσεις.
Η αξιοποίηση των Κοινοτικών Πλαισίων Στήριξης
Την προγραμματική περίοδο 2000-2006, η Πορτογαλία πέτυχε ποσοστό απορρόφησης κοινοτικών κονδυλίων ίσο με 75%, 7 δηλαδή ποσοστιαίες μονάδες μεγαλύτερο από τον αντίστοιχο μέσο όρο. Η προγραμματική περίοδος 2007-2013 στηρίζεται σε πέντε άξονες:
- εξέλιξη των επαγγελματικών ικανοτήτων των Πορτογάλων
- προώθηση μιας βιώσιμης μεγέθυνσης
- εγγύηση της κοινωνικής συνοχής
- προώθηση της χωρικής και αστικής ανάπτυξης
- βελτίωση της αποτελεσματικότητας της διακυβέρνησης
Οι παραπάνω άξονες σχεδιάστηκαν να υλοποιηθούν μέσω 14 επιχειρησιακών προγραμμάτων, τριών θεματικών (ανθρώπινο δυναμικό, χωρική ανάπτυξη, ανταγωνιστικότητα),9 περιφερειακών και 2 για τις περιοχές των Αζόρων και της Μαδέρας.
Η διαχείριση των κοινοτικών κονδυλίων πραγματοποιείται από δομή που ανήκει στην κεντρική κυβέρνηση και ελέγχεται από το υπουργείο Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης. Οι περιφερειακές αρχές, στις αυτόνομες περιοχές, έχουν πλήρη εξουσιοδότηση για διαχείριση των διαρθρωτικών πόρων.
Δανεισμός και δημοτικά ομόλογα
Οι πορτογαλικοί ΟΤΑ μπορούν να προστρέχουν για δανεισμό σε χρηματοπιστωτικό ίδρυμα της αρεσκείας τους. Για να είναι έγκυρος ο δανεισμός θα πρέπει να υπάρξει προηγουμένως διαγωνισμός, με πρόσκληση συμμετοχής σε τουλάχιστον τρεις τράπεζες. Οι πορτογαλικοί δήμοι έχουν τη δυνατότητα να εκδίδουν δημοτικά ομόλογα. Ο δημοτικός δανεισμός χρηματοδοτεί επενδύσεις και αναχρηματοδότηση του χρέους όμως τα δημοτικά δάνεια δεν μπορούν να ξεπεράσουν την εικοσαετή διάρκεια.
Οι έλεγχοι από τη Γενική Επιθεώρηση ΟΤΑ
Ο έλεγχος νομιμότητας ασκείται από τη γενική επιθεώρηση των ΟΤΑ, η οποία ανήκει στο καθ’ ύλη υπουργείο. Σε περίπτωση διαφωνίας οι επιθεωρητές μπορούν να φέρουν το θέμα στα διοικητικά δικαστήρια. Ο έλεγχος σύμφωνα με το σύνταγμα και τη νομοθεσία, αφορά μόνο στον έλεγχο νομιμότητας και ασκείται με επιθεωρήσεις έρευνες συλλογή και ανάλυση πληροφοριών γύρω από την τήρηση και εφαρμογή των νόμων και ρυθμίσεων από τα όργανα και τις υπηρεσίες των ΟΤΑ και των συνδέσμων. Στη συνέχεια αυτού του εποπτικού ελέγχου μπορεί να αποφασιστεί η διάλυση των οργάνων από την κυβέρνηση ή η λήξη της θητείας των αρμοδίων για την οποία αποφαίνονται τα δικαστήρια. Τα μέτρα αυτά συνεπάγονται την προσωρινή αδυναμία εκλογής των μελών των εμπλεκόμενων φορέων τα οποία και αδυνατούν:
- να συμμετέχουν στη διοικητική επιτροπή που ορίζει η κυβέρνηση μετά τη διάλυση του εκτελεστικού οργάνου
- να θέσουν υποψηφιότητα στις εκλογές για την κάλυψη της θητείας που διακόπτεται
- να είναι υποψήφιοι στις επόμενες εκλογές για πλήρη θητεία σε θέσεις οργάνων των ΟΤΑ
Ο διοικητικός έλεγχος δεν αφορά στη σκοπιμότητα των πράξεων των ΟΤΑ. Αντίθετα με την τήρηση της συνταγματικής αρχής της τοπικής αυτονομίας, ο μόνο έλεγχος που υπάρχει είναι ο έλεγχος νομιμότητας. Οι συμμετέχοντας στα όργανα των ΟΤΑ μπορούν να προσφύγουν κατά της κυβερνητικής απόφασης για διάλυση ή απώλεια της θητείας, σε περίπτωση καταχρηστικής άσκησης του διοικητικού ελέγχου. Ο οικονομικός έλεγχος γίνεται τόσο a priori όσο και a posteriori από το ελεγκτικό συνέδριο. Ο a priori έλεγχος έχει ως αντικείμενο τον έλεγχο των βασικών συμβολαίων του ΟΤΑ ενώ ο a posteriori έλεγχος τη διαχείριση της κινητής και ακίνητης περιουσίας του δήμου. Ελέγχεται επίσης η πορεία και η χρήση τόσο των γενικών όσο και των ειδικών επιχορηγήσεων.
Τα τελευταία πέντε χρόνια η λογιστική παρακολούθηση των οικονομικών των πορτογαλικών ΟΤΑ έχει εξελιχθεί με την υιοθέτηση του διπλογραφικού συστήματος. Οι δήμοι επίσης επεξεργάζονται ένα μεσοπρόθεσμο επενδυτικό πρόγραμμα. Ο έλεγχος του ισολογισμού τους γίνεται με δύο τρόπους:
- μέσα στους ΟΤΑ από αντίστοιχα αποφασιστικά όργανα εξουσιοδοτημένα από το νόμο να εγκρίνουν την έκθεση δραστηριοτήτων, όπως την παρουσιάζουν τα εκτελεστικά όργανα και
- έξω από τους ΟΤΑ από το Ελεγκτικό Συνέδριο αρμόδιο μέσα στις νόμιμες προθεσμίες να κάνει τον έλεγχο του ισολογισμού τους
Πέρα από τη διοικητική εποπτεία ένα άλλο είδος ελέγχου της δράσης τους είναι η επικύρωση από το υπουργείο Προγραμματισμού και Τοπικής Αυτοδιοίκησης των βασικών προγραμμάτων των δήμων, που εκπονούνται από τα εκτελεστικά όργανα και εγκρίνονται από τις αντίστοιχες γνωμοδοτικές συνελεύσεις. Η επικύρωση αυτή αφορά στη συμφωνία των δημοτικών προγραμμάτων με ορισμένους νομικούς και ρυθμιστικούς κανόνες καθώς και τη συμφωνία με άλλα προγράμματα άλλων ΟΤΑ, ή με προγράμματα υπερδημοτικά.
Άλλη μορφή ελέγχου των δραστηριοτήτων των ΟΤΑ ασκείται από το Ελεγκτικό Συνέδριο, αρμόδιο όχι μόνο να κρίνει τον ισολογισμό αλλά και να ελέγχει προληπτικά τη νομιμότητα και την κάλυψη των δαπανών από τον προϋπολογισμό.
Η διαδημοτική συνεργασία στην Πορτογαλία
Οι σύνδεσμοι δήμων είναι φορείς δημοσίου δικαίου με νομική υπόσταση και αυτονομία. Μπορεί να αποτελούνται από δύο ή περισσότερους δήμους, για την εκτέλεση καθηκόντων κοινού συμφέροντος, τα οποία περιλαμβάνονται στον κατάλογο δημοτικών αρμοδιοτήτων και δεν συνδέονται υποχρεωτικά με την άμεση διαχείριση του κάθε ΟΤΑ. Η γενική αρχή που διέπει τη διαδικασία σύστασης διαδημοτικής συνεργασίας, είναι η αρχή της ελεύθερης συνένωσης. Η παρέμβαση της κεντρικής διοίκησης συνίσταται στο να συμπεριλάβει το σύνδεσμο στον επίσημο κατάλογο των υφισταμένων ενώσεων. Παρόλο που η διαδημοτική συνεργασία στην Πορτογαλία δεν έχει ούτε παράδοση, ούτε δυναμισμό, ούτε μέγεθος συγκρίσιμο με το μέγεθος πολλών άλλων ευρωπαϊκών χωρών, παρουσιάζει σημαντική εξέλιξη.
Διαδημοτικές συνεργασίες αφορούν σε σειρά τομέων ανάμεσά τους, αποχετευτικά δίκτυα, απορρίμματα, διανομή αερίου, πολεοδομία, μεταφορές και επικοινωνίες, περιβάλλον, τουρισμός, υγεία, εκπαίδευση, αθλητισμός, πολιτισμός, επαγγελματική κατάρτιση ,αναπτυξιακά προγράμματα, πολιτική προστασία.
Κάθε σύνδεσμος διαθέτει δικό του καταστατικό και αποφασίζει για το όνομα της ένωσης, την έδρα της, τους στόχους, τους δήμους που μπορούν να συμμετέχουν, τους όρους συμμετοχής και αποχώρησης και τέλος την οικονομική επιβάρυνση. Η οργανική δομή των συνδέσμων περιλαμβάνει τη διαδημοτική συνέλευση,(αποφασιστικό όργανο) και το διοικητικό συμβούλιο (εκτελεστικό όργανο).
Το συμβούλιο μπορεί να ορίσει διοικητή, ο οποίος θα ασχολείται με τη διαχείριση των υποθέσεων. Το προσωπικό του συνδέσμου πρέπει να προέρχεται κατά προτίμηση από το προσωπικό των δήμων που συμμετέχουν. Οι σύνδεσμοι μπορούν να προσφύγουν και σε συμβασιούχο προσωπικό ορισμένου χρόνο για καθήκοντα που δεν αφορούν μόνιμες ανάγκες.
Επιπλέον, οι σύνδεσμοι μπορούν να συνάπτουν δάνεια με αρχές εξουσιοδοτημένες από το νόμο και να επωφελούνται από τα συστήματα υποστήριξης που ισχύουν για τους δήμους. Όπως και οι δήμοι, οι σύνδεσμοι υπόκεινται σε έλεγχο του ελεγκτικού συνεδρίου και στο θεσμοθετημένο καθεστώς εποπτείας.
Άμεση συμμετοχή των πολιτών στη λήψη αποφάσεων: Τοπικά/ Περιφερειακά δημοψηφίσματα
Από το 1990 οι ΟΤΑ στην Πορτογαλία ήταν σε θέση να ζητούν τη γνώμη των πολιτών σε σημαντικά θέματα στον τομέα των αποκλειστικών αρμοδιοτήτων τους. Ωστόσο υπάρχουν θέματα για τα οποία δεν είναι δυνατόν να ζητείται η γνώμη του κοινού, όπως για παράδειγμα θέματα οικονομικά η οποιαδήποτε άλλα για τα οποία, σύμφωνα με τη νομοθεσία οι αποφάσεις πρέπει να λαμβάνονται από τα όργανα της τοπικής αυτοδιοίκησης, ή ακόμη θέματα για τα οποία υπάρχουν ήδη παλιές αποφάσεις οι οποίες και δεν μπορούν να ανακληθούν. Η απόφαση για δημοψήφισμα λαμβάνεται από τις συνελεύσεις λήψης αποφάσεων και βρίσκει εφαρμογή σε ολόκληρη την ενδιαφερόμενη περιοχή. Τα θέματα πρέπει να εκφράζονται με τέτοιο τρόπο, ώστε οι απαντήσεις των ψηφοφόρων να είναι σαφείς.
Πριν την διεξαγωγή δημοψηφίσματος, πρέπει να υποβληθεί αίτηση στο Συνταγματικό Δικαστήριο που εξετάζει την πρόταση, για να διασφαλιστεί ότι συμφωνεί με το Σύνταγμα της Πορτογαλίας και την ισχύουσα νομοθεσία. Τα τοπικά δημοψηφίσματα, οργανώνονται σύμφωνα με τις νομικές διατάξεις που εφαρμόζονται στην εκλογή των οργάνων της τοπικής αυτοδιοίκησης.
Άλλες μορφές άμεσης συμμετοχής
Η συμμετοχή των πολιτών σε θέματα που έχουν σχέση με τη διαχείριση των τοπικών και περιφερειακών υποθέσεων διασφαλίζεται από το νομικό σύστημα της Πορτογαλίας και υπάρχει ειδική πρόβλεψη γι’ αυτό στο Σύνταγμα. Η πολιτική οργάνωση της χώρας βασίζεται στην αρχή της δημοκρατίας, με αποτέλεσμα οι πολίτες να έχουν αυτόματα όχι μόνο τη δυνατότητα εκλογής των οργάνων της τοπικής αυτοδιοίκησης αλλά και πολλές ευκαιρίες για ελεύθερη άμεση και ενεργό συμμετοχή στην τοπική ζωή.
Επιπλέον ο Κώδικας για τις διοικητικές διαδικασίες βασίζεται μεταξύ άλλων στις αρχές της συμμετοχής και της λήψης αποφάσεων. Η πρώτη διασφαλίζει στους ιδιώτες και στις ενώσεις που δημιουργούνται για την προστασία των συμφερόντων των ιδιωτών το δικαίωμα συμμετοχής σε διαδικασία λήψης απόφασης που τους θίγει. Η δεύτερη θεωρεί ότι είναι αρμοδιότητα των διοικητικών οργάνων να λάβουν απόφαση για οποιοδήποτε θέμα της δικαιοδοσίας τους που τίθεται από πολίτες. Ακόμη οι δημόσιες αρχές υπόκεινται στις αρχές της δημόσιας πρόσβασης στην ενημέρωση, στην ισότητα, στη διαφάνεια, στη δικαιοσύνη και υποχρεούνται ως εκ τούτου να επιτρέπουν την πρόσβαση σε διοικητικά έγγραφα, προσωπικά ή μη, που έχουν σχέση με τις δραστηριότητές τους.
Οι μορφές συμμετοχής των πολιτών στις τοπικές υποθέσεις και άσκησης των δικαιωμάτων τους περιλαμβάνουν:
- Δημόσιες συνελεύσεις
Οι συνελεύσεις των οργάνων λήψης αποφάσεων των ΟΤΑ, είναι ανοιχτές για ενεργό συμμετοχή των μελών του γενικού κοινού. Τα εκτελεστικά όργανα πρέπει να οργανώνουν μια φορά το μήνα δημόσιες συνελεύσεις έτσι ώστε να μπορούν να απαντούν σε ερωτήσεις τοπικού ενδιαφέροντος.
- Έκτακτες συνελεύσεις
Είναι πιθανόν για ένα ορισμένο αριθμό ψηφοφόρων, σε έναν δεδομένο ΟΤΑ, να πάρει την πρωτοβουλία να συγκαλέσει έκτακτες συνόδους των οργάνων λήψης αποφάσεων.
- Πρακτικά Συνελεύσεων
Για όλες τις συνόδους οργάνων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης υπάρχουν πρακτικά. Πρέπει να περιλαμβάνουν συνοπτικά τα κυριότερα θέματα που συζητήθηκαν και κυρίως τις αποφάσεις που ελήφθησαν. Σύμφωνα με το Σύνταγμα, οι πολίτες έχουν πρόσβαση στα πρακτικά των συνόδων καθώς και σε άλλα διοικητικά αρχεία, εκτός από ορισμένες περιπτώσεις που προστατεύονται από το νόμο.
- Δημοσίευση των αποφάσεων
Πριν τεθούν σε ισχύ οι αποφάσεις της Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρέπει να δημοσιεύονται σε εφημερίδα μιας τοπικής αρχής ή να ανακοινώνονται σε πίνακα σε διάφορα μέρη.
- Ενώσεις κατοίκων του δήμου
Σύμφωνα με το Σύνταγμα οι πολίτες μπορούν να δημιουργούν «οργανώσεις κατοίκων του δήμου» οι οποίες έχουν ορισμένα δικαιώματα στις τοπικές αρχές (κυρίως σε επίπεδο ενορίας). Στα δικαιώματα αυτά υπάγεται και η δυνατότητα συμμετοχής σε συνόδους ή άσκησης ορισμένων εξουσιοδοτημένων αρμοδιοτήτων.
- Ομάδες πολιτών σαν υποψήφιοι στις εκλογές
Ομάδες πολιτών μπορούν να θέσουν υποψηφιότητα σε εκλογές για τη συνέλευση της ενορίας επιπλέον των καταλόγων των υποψηφίων που προτείνονται από τα πολιτικά κόμματα.
- Ολομέλεια συνόδου των ψηφοφόρων
Στις μικρότερες ενορίες (200 ψηφοφόροι) όπου δεν υπάρχει αιρετό εκτελεστικό όργανο(συνέλευση ενορίας) υπάρχει ένα σύστημα άμεσης δημοκρατίας, μέσω ολομέλειας συνόδου των ψηφοφόρων.
- Δημόσιες έρευνες για περιφερειακό /χωροταξικό προγραμματισμό
Σύμφωνα με τις διαδικασίες του περιφερειακού/ χωροταξικού προγραμματισμού στην Πορτογαλία, όλα τα δημοτικά χωροταξικά προγράμματα υποβάλλονται σε δημόσια έρευνα. Αυτή η μορφή συμμετοχής συνίσταται στο να εκτεθούν δημόσια τα έγγραφα που πρόκειται να εκπονηθούν, πριν από την έγκριση των αρμοδίων οργάνων, έτσι ώστε οι πολίτες να έχουν την ευκαιρία να υποβάλλουν τα σχόλιά τους τις κριτικές και τις προτάσεις τους.
[1] Μορφή εδαφικής ενότητας, η οποία ιστορικά διοικούταν από εκπρόσωπο της εκκλησίας. Στη συνέχεια παρέμεινε ως διοικητικός όρος.