Του Ράλλη Γκέκας, Δρ. Οικονομικών ΤΑ
Η αντιμετώπιση της πανδημίας βρίσκεται σε μία κρίσιμη καμπή. Αφενός προσπαθούμε να την καταπολεμήσουμε, όχι μόνο στο υγειονομικό, αλλά και το κοινωνικό – οικονομικό σκέλος της, αφετέρου προετοιμαζόμαστε για την μετά COVID-19, εποχή. Η εμπειρία των δύο χρόνων, σε συνδυασμό με τους εμβολιασμούς, μας παρέχει τη δυνατότητα να γίνουμε πιο αποτελεσματικοί, αλλά και να μετατρέψουμε την κρίση σε ευκαιρία.
Σε προηγούμενο άρθρο, αναλύθηκαν οι γενικότερες επιπτώσεις της πανδημίας και οι πολιτικές αντιμετώπισης τους. Το άρθρο αυτό θα επικεντρωθεί στις πολιτικές που εφαρμόστηκαν στην Ευρωπαϊκή ΤΑ. Η εμπειρία αυτή μας παρέχει τη δυνατότητα να προβούμε σε συγκριτικές αξιολογήσεις και να εντοπίσουμε καλές πρακτικές, συγκλίσεις και αποκλίσεις, ως ένα χρήσιμο εργαλείο, όχι μόνο για το σήμερα, αλλά και για το άμεσο μέλλον. Λόγω «επαγγελματικής διαστροφής», το άρθρο θα επικεντρωθεί κυρίως στις επιπτώσεις της πανδημίας στα οικονομικά των Δήμων και Περιφερειών και τις πολιτικές υποστήριξης τους.
Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο Δήμων και Περιφερειών (C.E.M.R.) διεξήγαγε έρευνα, σχετικά με τις οικονομικές επιπτώσεις της πανδημίας στην Ευρωπαϊκή ΤΑ. Διερεύνησε επίσης το ποια μέτρα στήριξης μπορούν να φέρουν κάποια ανακούφιση στους ΟΤΑ, στο πλαίσιο των εθνικών σχεδίων ανάκαμψης. Το Μάιο του 2021, δεκαοκτώ περιφερειακές, εθνικές ή υπερεθνικές ενώσεις, που εκπροσωπούν τοπικούς και περιφερειακούς ΟΤΑ από δεκαπέντε ευρωπαϊκές χώρες, συμμετείχαν στην έρευνα. Οι χώρες αυτές ήταν: Αυστρία, Βέλγιο (Φλάνδρα), Τσεχική Δημοκρατία, Δανία, Εσθονία, Φινλανδία, Γερμανία, Λουξεμβούργο, Ολλανδία, Πορτογαλία, Σερβία, Σλοβενία, Ισπανία, Σουηδία, Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία και Σκωτία), καθώς και το Δίκτυο Ενώσεων Τοπικών Αρχών της Νοτιοανατολικής Ευρώπης (NALAS).
1. Η επίδραση της πανδημίας στις δαπάνες των ΟΤΑ
Οι πρόσθετες συνολικές δαπάνες των ΟΤΑ το 2020, λόγω COVID-19, υπολογίζονται μεταξύ 5 και 10 δισεκατομμυρίων ευρώ, ανάλογα με τις χώρες. Στο Ηνωμένο Βασίλειο, σύμφωνα με τις ενώσεις τοπικών αρχών της Αγγλίας (LGA) και της Σκωτίας (COSLA), τα δύο βρετανικά έθνη έπρεπε να καλύψουν πρόσθετες δαπάνες ύψους 8,3 και 1,8 δισεκατομμυρίων ευρώ αντίστοιχα, σε τοπικό επίπεδο.
Προφανώς, οι τιμές διαφέρουν πολύ μεταξύ των χωρών, ανάλογα με το μέγεθος και τον αριθμό των Δήμων και των Περιφερειών. Ο COVID-19 οδήγησε σε εκτιμώμενες αυξήσεις στις τοπικές και περιφερειακές δαπάνες, σε σύγκριση με τους αρχικούς προϋπολογισμούς, που κυμαίνονται από 0,2% (Σερβία) έως 4% (Πορτογαλία). Στην Αυστρία, η αύξηση των δαπανών υπολογίστηκε σε λιγότερο από 1% και στη Φλάνδρα (περιφέρεια Βελγίου) 1,9%. Ενώ σε ορισμένες χώρες οι πρόσθετες τοπικές και περιφερειακές δαπάνες καλύφθηκαν κυρίως από τους Δήμους (Σερβία, Ολλανδία), σε άλλες χώρες ήταν λίγο πολύ ομοιόμορφα κατανεμημένες μεταξύ των βαθμίδων ΤΑ (π.χ. Τσέχικη Δημοκρατία).
Η αύξηση των συνολικών δαπανών των Δήμων και Περιφερειών, που προκάλεσε ο covid 19, μπορούν να αναλυθούν σε επιμέρους τομείς δραστηριοτήτων της ΤΑ.
Από το παραπάνω γράφημα προκύπτει ότι το μεγαλύτερο ποσοστό των πρόσθετων δαπανών της ΤΑ καλύπτουν οι κοινωνικές δαπάνες. Η Αγγλική Ένωση Τοπικής Αυτοδιοίκησης (LGA), εκτίμησε τις πρόσθετες κοινωνικές δαπάνες της ΤΑ στα 3,1 δισ. ευρώ. Η Ένωση Ολλανδικών Δήμων (VNG), τόνισε ότι η αυξανόμενη ζήτηση για περίθαλψη συνοδεύτηκε με σημαντική περικοπή στους προϋπολογισμούς, με αποτέλεσμα οι τοπικές και περιφερειακές αρχές να αντιμετωπίζουν σήμερα μια πολύ ανησυχητική οικονομική κατάσταση. Υψηλότερες κοινωνικές δαπάνες έχουν επίσης εντοπιστεί στις Φλαμανδικές, Πορτογαλικές και Εσθονικές ενώσεις.
Ο δεύτερος τομέας που επηρέασε την αύξηση των δαπανών της ευρωπαϊκής ΤΑ είναι η αγορά προστατευτικού υλικού. Ένας πιθανός λόγος για τον οποίο η αγορά προστατευτικού εξοπλισμού φαίνεται να έχει λιγότερο βάρος στα τοπικά και περιφερειακά οικονομικά, είναι το γενικότερο εθνικό – ευρωπαϊκό θεσμικό και χρηματοδοτικό πλαίσιο. Η αγορά προστατευτικού εξοπλισμού για το προσωπικό των δήμων, καθώς και η εφαρμογή μέτρων καθαρισμού, απολύμανσης και περιορισμού (lockdown και έλεγχοι), οδήγησαν σε σημαντικές πρόσθετες δαπάνες την ευρωπαϊκή ΤΑ, ιδίως στην Τσεχική Δημοκρατία και σε χώρες της Νοτιοανατολικής Ευρώπης (NALAS).
Σε μικρότερο βαθμό, η πρόσθετη στήριξη σε τοπικές επιχειρήσεις, ενώσεις και πολιτιστικά ιδρύματα είχε ως αποτέλεσμα υψηλότερες δαπάνες το 2020, ιδίως στη Φλάνδρα και την Πορτογαλία.
2. Η επίδραση της πανδημίας στα έσοδα των ευρωπαϊκών ΟΤΑ
Οι απώλειες εσόδων στις τοπικές και περιφερειακές κυβερνήσεις το 2020, ποικίλλουν από σχεδόν μηδενικές απώλειες έως ζημίες 2,97 δισεκατομμυρίων ευρώ (εκτιμώμενες στο Ηνωμένο Βασίλειο), ή έως και 15% των κανονικών ετήσιων εσόδων, στις χώρες της νοτιοανατολικής Ευρώπης (NALAS). Στη Γερμανία, οι συνολικές απώλειες εσόδων υπολογίζονται πάνω από 10 δισ. ευρώ.
Οι απώλειες φορολογικών εσόδων τείνουν να επηρεάζουν τις περισσότερες χώρες, στις οποίες οι ΟΤΑ διαθέτουν φορολογική ελευθερία ή/και έχουν υψηλότερη δημοσιονομική αυτονομία, καθώς δεν υπήρχε μηχανισμός αποζημίωσης σε περίπτωση κρίσης. Στη Σουηδία, οι απώλειες στα φορολογικά έσοδα υπολογίζονται στα 667 εκατομμύρια ευρώ. Στην Πορτογαλία και την Αυστρία οι ΟΤΑ αναφέρουν πτώση 9% στα συνήθη ετήσια έσοδα, λόγω του COVID-19, πράγμα που σημαίνει εκτιμώμενες απώλειες 360 εκατομμυρίων ευρώ στην Αυστρία (χωρίς τη Βιέννη) και 246 εκατομμύρια ευρώ στην Πορτογαλία. Στη Γερμανία, οι απώλειες φορολογικού εισοδήματος υπολογίζονται σε 10,2 δισεκατομμύρια ευρώ. Ο λόγος για τον οποίο σε ορισμένες χώρες δεν εμφανίζονται φορολογικές απώλειες, είναι ότι τα φορολογικά έσοδα των δήμων είναι εγγυημένα από το κράτος.
Όσον αφορά στις επιχορηγήσεις από το εθνικό/ομοσπονδιακό επίπεδο προς την ΤΑ, το έτος 2020 παρουσιάστηκαν επίσης αρκετά δραματικές μειώσεις σε σύγκριση με τις συνήθεις επιχορηγήσεις. Οι μειώσεις αυτές, σε ορισμένες χώρες, έφθασαν έως και το 27,89% ή 801,79 εκατ. ευρώ (Τσεχία). Στις περισσότερες όμως ευρωπαϊκές χώρες δεν σημειώθηκε μείωση επιχορηγήσεων (π.χ. Πορτογαλία και Σκωτία) αντίθετα, σε πολλές, οι επιχορηγήσεις αυξήθηκαν (π.χ. στην Εσθονία ή τη Σουηδία, η τελευταία κατά 5,4 δισ. ευρώ).
Όσον αφορά σε άλλους τύπους ζημιών, όπως απώλειες λόγω μειωμένων εσόδων από τέλη και δικαιώματα, αυτές κυμαίνονται μεταξύ 1% (Αυστρία) έως 41% (Πορτογαλία) των συνηθών ετήσιων εσόδων. Σε απόλυτες τιμές, ο μέσος όρος είναι περίπου 722 εκατ. ευρώ, με την Εσθονική ένωση πόλεων να παρουσιάζει ζημίες 44 εκατ. Ευρώ, που σχετίζονται με τέλη νηπιαγωγείων, εισιτήρια για μεταφορές, εκδηλώσεις και πολιτιστικά ιδρύματα. Στην Αγγλία εμφανίστηκαν ζημίες 3,39 δισ. ευρώ. Πέρα από τους Δήμους και τις Περιφέρειες, απώλειες εσόδων και υψηλότερα κόστη έγιναν επίσης έντονα αισθητές στις δημοτικές επιχειρήσεις και οργανισμούς (πολιτισμός, αθλητισμός, τουρισμός), γεγονός που πιθανότατα θα καταγραφεί στους δημοτικούς προϋπολογισμούς σε μεταγενέστερο στάδιο.
Ευρωπαίοι αιρετοί της ΤΑ προειδοποιούν για τις μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες επιπτώσεις αυτών των απωλειών. Στην πραγματικότητα, οι συνέπειες της απώλειας εισοδήματος – τόσο από φόρους όσο και από τέλη – θα είναι ορατές στους προϋπολογισμούς των δήμων τα επόμενα χρόνια.
3. Τα μέτρα υποστήριξης από τις κεντρικές κυβερνήσεις και τις περιφέρειες
Τα μέτρα υποστήριξης για την αντιμετώπιση των οικονομικών επιπτώσεων της πανδημίας στους Δήμους ποικίλλουν από χώρα σε χώρα. Κυμαίνονται από 2,9 εκατομμύρια ευρώ έως 15 δισεκατομμύρια ευρώ, ενώ ο μέσος όρος είναι περίπου 2,9 δισεκατομμύρια ευρώ, από τις κεντρικές κυβερνήσεις.
Στην Τσεχική Δημοκρατία, το συνολικό ποσό των 519 εκατ. ευρώ αποτελεί την υποστήριξη της κεντρικής κυβέρνησης και κατανεμήθηκε με βάση το πληθυσμό. Η κατανομή αντιστοιχούσε σε 48,4 ευρώ κατά κεφαλήν. Η Φλαμανδική ένωση Πόλεων και Δήμων τόνισε επίσης ότι έλαβε, για στήριξη από την κεντρική κυβέρνηση, περισσότερα από τα 100 εκατομμύρια ευρώ, που αντιστοιχούν στο 1% του ετήσιου προϋπολογισμού των Δήμων. Από την άλλη πλευρά, υπάρχουν επίσης περιπτώσεις όπου δεν υπήρξε οικονομική στήριξη από την κεντρική κυβέρνηση για το 2020, όπως έγινε στην Πορτογαλία.
Ο πιο συνηθισμένος τύπος υποστήριξης, που παρέχεται σε Δήμους και Περιφέρειες, είναι οι έκτακτες επιχορηγήσεις. Άλλοι τύποι υποστήριξης ήταν η αγορά μασκών, προστατευτικού εξοπλισμού και η χρηματοδότηση μαζικών τεστ και δράσεων υγειονομικής περίθαλψης, που παρέχονται σε τοπικό ή περιφερειακό επίπεδο.
Στην πλειοψηφία των χωρών, που συμμετείχαν στην έρευνα του CEMR, δημιουργήθηκαν ειδικά τοπικά και περιφερειακά επενδυτικά προγράμματα. Ένα επίσης πρόσθετο μέτρο υποστήριξης της ΤΑ ήταν η ευελιξία στις διαδικασίες (π.χ. παράταση της προθεσμίας για πληρωμές οφειλόμενες από τις τοπικές κυβερνήσεις, αναστολή πληρωμών για ορισμένο χρονικό διάστημα, μεγαλύτερη ευελιξία για χρέη Τοπικής Αυτοδιοίκησης) και η ρευστότητα που παρέχεται στις τοπικές και περιφερειακές κυβερνήσεις. Στην Αυστρία, για παράδειγμα, η παροχή πρόσθετης ρευστότητας προήλθε από τη μετατόπιση κεφαλαίων από διακυβερνητικές επιχορηγήσεις, συνήθως για επιχορηγήσεις επενδύσεων. Τέλος σημαντική ήταν η βοήθεια για την ενίσχυση των υπηρεσιών κοινωνικής αλληλεγγύης.
Ένα επίσης ενδιαφέρον συμπέρασμα είναι ότι κατά κανόνα, η μεγαλύτερη υποστήριξη για τους Δήμους προήλθε από το κεντρικό κράτος, αλλά σε ορισμένες χώρες (Αυστρία, Πορτογαλία, Σκωτία, Γερμανία) πρόσθετη υποστήριξη προσέφεραν και οι περιφέρειες.
4. Πως αξιολογεί η ευρωπαϊκή ΤΑ την βοήθεια που παρείχαν οι κεντρικές κυβερνήσεις τους
Όπως προκύπτει από το παραπάνω γράφημα, η πλειοψηφία των ερωτηθέντων ενώσεων ΟΤΑ αναγνώρισε ότι πράγματι παρασχέθηκε βραχυπρόθεσμη στήριξη, κυρίως από την κεντρική κυβέρνηση, αλλά είναι ανεπαρκής για να αντισταθμίσει τα μακροπρόθεσμα ελλείμματα των τοπικών και περιφερειακών προϋπολογισμών.
5. Οι προσδοκίες της Ευρωπαϊκής ΤΑ για το μέλλον των οικονομικών της
Στις περισσότερες ευρωπαϊκές ΤΑ εκφράζεται ο φόβος ότι η πανδημία θα έχει μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες αρνητικές επιπτώσεις, που είναι δύσκολο να προβλεφθούν. Στην Αυστρία, για παράδειγμα, από το 2021, η κεντρική κυβέρνηση παρέχει ρευστότητα στους Δήμους. Ωστόσο, σημαντικό μέρος αυτών των χρηματοροών πρέπει να αποπληρωθεί τα επόμενα χρόνια, με συνέπεια να προκληθούν μεσοπρόθεσμα σημαντικά προβλήματα χρηματοδότησης.
Ιδιαίτερη σημασία δίνει η Ευρωπαϊκή ΤΑ στη χρηματοδότηση των επενδύσεων και ως εκ τούτου στην ενεργό και συγκεκριμένη συμμετοχή της στα Εθνικά Προγράμματα Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας. Οι περισσότερες ευρωπαϊκές ΤΑ τόνισαν την αβεβαιότητα που συνδέεται με το συγκεκριμένο περιεχόμενο των Προγραμμάτων. Μάλιστα, σε πολλές περιπτώσεις έχει επισημανθεί ότι τα Προγράμματα περιλαμβάνουν μόνο έμμεσα μέτρα ενίσχυσης Δήμων και Περιφερειών.
Πολύ σημαντικές είναι οι επενδυτικές προτεραιότητες της Ευρωπαϊκής ΤΑ, σύμφωνα με την έρευνα του CEMR.
Σύμφωνα με το παραπάνω γράφημα, οι δύο τομείς που επιθυμούν να επενδύσουν κατά προτεραιότητα οι Ευρωπαϊκές ΤΑ είναι το Περιβάλλον και η Ψηφιοποίηση.
6. Η Ελληνική πραγματικότητα
α) Τα Οικονομικά αποτελέσματα Δήμων και Νομικών τους Προσώπων, 2020, σύμφωνα με την έκθεση του Υπουργείου Εσωτερικών
Τα στοιχεία που καταγράφονται στην έκθεση είναι:
- Η πανδημία, η ύφεση και τα lockdown κόστισαν στους Δήμους 569 εκατ. €. Από τα οποία, 206 εκατ. € ως μειώσεις ιδίων εσόδων και 363 εκατ. € αύξηση δαπανών.
- Η συνολική χρηματοδότηση που έλαβαν οι Δήμοι από τον Κρατικό Προϋπολογισμό ανήλθε σε 170 εκατ. €.
- Άρα, σύμφωνα με τους υπολογισμούς του ΥΠΕΣ, υπάρχει έλλειμμα χρηματοδότησης 399 εκατ. €.
- Τα διαθέσιμα της πρωτοβάθμιας ΤΑ μειώθηκαν κατά 34 εκατ. €
- Παρά την ύφεση, την ανάγκη για χρηματοδότηση με χαμηλότοκα δάνεια και την Ευρωπαϊκή εμπειρία, τα δάνεια, της πρωτοβάθμιας ΤΑ, από πιστωτικά ιδρύματα μειώθηκαν κατά 93 εκατ. €.
- Η δεινή οικονομική θέση των Δήμων δεν τους εμπόδισε να περιορίσουν τις ληξιπρόθεσμες υποχρεώσεις τους κατά 40 εκατ. €. Η σύγκριση του δείκτη αυτού με τους άλλους τομείς της Γενικής Κυβέρνησης επιβεβαιώνει την αποτελεσματική τους διαχείριση.
β) Τα Οικονομικά αποτελέσματα Δήμων 2021.
Μέχρι σήμερα δεν έχουμε ακόμη την έκθεση για το 2021, σχετικά με τις επιπτώσεις της πανδημίας στα οικονομικά των Ελληνικών δήμων, από το Υπουργείο Εσωτερικών. Τα στοιχεία περιορίζονται στις χρηματοροές του Υπουργείου Εσωτερικών και τον Κρατικό Προϋπολογισμό 2022.
Στην εισηγητική έκθεση του Κρατικού Προϋπολογισμού 2022 έχουν καταγραφεί, για το 2021, έκτακτες επιχορηγήσεις προς τους Δήμους, για την αντιμετώπιση δαπανών COVID-19, ύψους 101 εκατ. €. Δεν έχει καταγραφεί μία δεύτερη επιπλέον δόση έκτακτης επιχορήγησης, ύψους 107 εκατ. €. Το συνολικό ποσό δηλαδή, που έλαβαν το 2021οι Δήμοι, ως επιχορήγηση για την αντιμετώπιση της πανδημίας, ήταν 208 εκατ. €.
Σημειώνεται ότι στηn εισηγητική έκθεση του Κρατικού Προϋπολογισμού 2022, προβλέπεται αύξηση δαπανών των Δήμων, λόγω COVID-19, που αφορά μόνο στις κοινωνικές δαπάνες, ύψους 154 εκατ. €. Στο ποσό αυτό δεν έχουν συνυπολογιστεί όχι μόνο η αύξηση στις συνολικές δαπάνες των ΟΤΑ, αλλά κυρίως οι απώλειες που επιφέρει η πανδημία στα έσοδα τους.
γ) Οι έκτακτες επιχορηγήσεις του 2022, για την αντιμετώπιση των επιπτώσεων του COVID-19
Στον Κρατικό Προϋπολογισμό 2022 η αντίστοιχη πρόβλεψη είναι μηδενική. Είναι προφανές ότι τα πραγματικά δεδομένα της πανδημίας θα τροποποιήσουν την πρόβλεψη αυτή.
Εάν προσπαθήσουμε να συγκρίνουμε την Ελληνική ΤΑ με τα συμπεράσματα της έρευνας του CEMR, θα λέγαμε ότι συμβαδίζουμε με την πλειοψηφία των Ευρωπαϊκών ΤΑ. Οι Δήμοι δέχθηκαν βοήθεια από το κεντρικό κράτος, η οποία όμως δεν είναι επαρκής.
Σημαντική, κατά τη γνώμη μου, καλή πρακτική αποτελεί η πρωτοβουλία Ευρωπαϊκών χωρών να σχεδιάσουν και να χρηματοδοτήσουν ειδικά επενδυτικά προγράμματα αντιμετώπισης των επιπτώσεων της πανδημίας, για τους Δήμους.
Υπενθυμίζεται ότι διεκδικητικό πλαίσιο της ΚΕΔΕ για την κάλυψη των οικονομικών επιπτώσεων της πανδημίας στους Δήμους είναι:
- Πλήρης κάλυψη των συνολικών δαπανών που προκάλεσε η πανδημία, για τα έτη 2021-2022.
- Το 30% του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων (ΠΔΕ) να κατευθύνεται αποκλειστικά και διακριτά στους Δήμους
- Σαφής και διακριτή συμμετοχή των Δήμων στο Σχέδιο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας, σύμφωνα με τις κατατεθειμένες προτάσεις της ΚΕΔΕ
Για περισσότερα:
- CEMR. Estimates of COVID’s impact on local and regional finances. 25.10.2021 Brussels
- Ράλλης Γκέκας. Οι επιπτώσεις και οι προσπάθειες αντιμετώπισης της πανδημίας Διεθνή συγκριτικά στοιχεία από τη βάση δεδομένων του ΟΟΣΑ. LOCALIT.