Ράλλης Γκέκας

Δρ. Οικονομικών ΤΑ

Η  βελτίωση της παραγωγικότητας είναι ζητούμενο για κάθε κοινωνία,  ανεξάρτητα από πολιτικές ή ιδεολογικές προσεγγίσεις.  Η αύξηση της παραγωγικότητας, αποτελεί έναν από τους καθοριστικούς παράγοντες βελτίωσης του βιοτικού επιπέδου. Οι διαφοροποιήσεις προκύπτουν στην κατανομή της προστιθέμενης αξίας, που  δημιουργεί η αύξηση της παραγωγικότητας.  Μία από τις βασικές επιπτώσεις της ασύμμετρης κατανομής έχει χωρική διάσταση. Η αύξηση της παραγωγικότητας πού παρατηρείται, από τις αρχές του αιώνα, σε πολλά κράτη μέλη του ΟΟΣΑ, συνοδεύεται από τις διευρυνόμενες δια-περιφερειακές ανισότητες εντός των χώρων.

Η θέση της χώρας μας στον Ευρωπαϊκό χάρτη παραγωγικότητας, όπως φαίνεται και στο παρακάτω Γράφημα, δεν είναι καθόλου τιμητική.

Δυσοίωνες επίσης είναι και οι προοπτικές για την αλλαγή θέσης της χώρας μας.  Ο ετήσιος ρυθμός αύξησης της παραγωγικότητας στη χώρα μας, την τελευταία δεκαετία, είναι πολύ μικρότερος από τον αντίστοιχο μέσο όρο των κρατών-μελών της Ευρωζώνης ή της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ουσιαστικά, αυτό που περιγράφει το παρακάτω Γράφημα είναι ότι η διαφορά μεταξύ της χώρας μας και των  Ευρωπαϊκών κρατών αντί να  αμβλύνεται, διευρύνεται.

Το ζητούμενο είναι πως θα αντιστραφεί αυτή η αρνητική εικόνα και προοπτική της χώρας μας;   Πόσο ισχυρή είναι η χωρική διάσταση στους παράγοντες που καθορίζουν την παραγωγικότητα μιας χώρας;  Πώς θα  πρέπει να υποστηριχθούν οι Δήμοι,  ώστε να συμβάλλουν στην εθνική αυτή προσπάθεια;  Στην απάντηση αυτών των ερωτημάτων προσπαθεί να συμβάλει και το  άρθρο που ακολουθεί.

Α) Η απουσία της χωρικής διάστασης στους παράγοντες επηρεασμού της παραγωγικότητας.

Ο κλασσικός και πιο απλός τρόπος μέτρησης της παραγωγικότητας είναι με δείκτες που σχετίζονται κυρίως με την παραγωγικότητα της εργασίας.  Παράλληλα, έχουν αναπτυχθεί πιο ολοκληρωμένες μέθοδοι που βασίζονται στην ανάλυση παλινδρόμησης ή σε σύνθετες οικονομετρικές πολυπαραγοντικές μεθόδους.  Τόσο στον ακαδημαϊκό χώρο όσο και στη χάραξη πολιτικής, η παραγωγικότητα περιστρέφεται, κατά κύριο λόγο, γύρω από εθνικούς και τομεακούς (ή σε επίπεδο βιομηχανίας) καθοριστικούς παράγοντες παραγωγικότητας. Μέσω διεθνών συγκρίσεων, είναι γνωστοί πολλοί από τους συνολικούς/ σε εθνικό επίπεδο, παράγοντες αύξησης της παραγωγικότητας, καθώς και ο τρόπος που συμπεριφέρονται και την επηρεάζουν. Είναι πολύ περιορισμένες οι γνώσεις σχετικά με το ρόλο που διαδραματίζουν οι πόλεις, οι τόποι και οι περιφέρειες στον καθορισμό των επιδόσεων παραγωγικότητας, στο χώρο τους.

Λόγω της γενικής τους εμβέλειας, οι τρέχουσες εθνικές πολιτικές, που βασίζονται σε συγκεντρωτική έρευνα, είναι αμφισβητήσιμο εάν θα είναι αποτελεσματικές στην τόνωση της περιφερειακής αύξησης της παραγωγικότητας και στη μείωση της διαπεριφερειακής ανισότητας. Για τη χάραξη επιτυχημένων περιφερειακών και τοπικών πολιτικών, απαιτείται μια βαθύτερη κατανόηση της χωρικής διάστασης της παραγωγικότητας. (ΟΟΣΑ 2020)

Β) Γιατί έχει σχέση η παραγωγικότητα με χωρικές ιδιαιτερότητες, προοπτικές και την ποιότητα της τοπικής διακυβέρνησης;

Παγκοσμίως, οι πόλεις άνω των πενήντα χιλιάδων κατοίκων αντιπροσωπεύουν περίπου το 50% του πληθυσμού και η σημασία τους, τα επόμενα χρόνια αναμένεται να αυξηθεί (ΟΟΣΑ/Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2020). Οι πόλεις είναι συχνά εστίες καινοτομίας και παραγωγικότητας, που μπορούν να διαχυθούν σε άλλες περιοχές, με αποτέλεσμα να συμβάλλουν στη συνολική οικονομική απόδοση.

Οι κατάλληλες ρυθμίσεις και η υψηλή ποιότητα διακυβέρνησης μπορούν να βοηθήσουν τις πόλεις να βελτιώσουν την παραγωγικότητά τους. Ωστόσο, το έργο της θέσπισης και εφαρμογής σχετικών ρυθμίσεων δεν είναι εύκολο. Συχνά τα διοικητικά όρια μίας πόλης δεν ταυτίζονται με τη δυναμική και το εύρος των οικονομικών δραστηριοτήτων της.  Ως αποτέλεσμα, προκύπτει η αναγκαιότητα συντονισμού. Οριζόντιος και κάθετος κατακερματισμός μπορεί να καταστήσει δύσκολη την επίτευξη διακυβέρνησης «στη σωστή κλίμακα».

Οι προκλήσεις συνδέονται και με τη χωρική οργάνωση των ΟΤΑ στον αστικό χώρο. Οι διαδικασίες αποκέντρωσης και πολυεπίπεδων μεταρρυθμίσεων διακυβέρνησης, είναι πολύπλοκες και πολύπλευρες παρεμβάσεις. Οι σωστά σχεδιασμένες και εφαρμοσμένες ρυθμίσεις αποκέντρωσης και διακυβέρνησης μπορούν να προκαλέσουν ισχυρά οφέλη όσον αφορά στη δημοκρατία, στην αποτελεσματικότητα, στη λογοδοσία και στην τοπική και περιφερειακή ανάπτυξη. Αυτό που απαιτείται είναι μια ολοκληρωμένη προσέγγιση που βασίζεται στις τοπικές ανάγκες και ικανότητες με στόχο τη μεγιστοποίηση των ωφελειών.

Για το λόγο αυτό, σχετικά πρόσφατα έχουν εκπονηθεί από τον ΟΟΣΑ (2020, 2021) και εκπονούνται έρευνες με στόχο τη διερεύνηση της επιρροής χωρικών παραγόντων, κυρίως ποιοτικού χαρακτήρα, στη βελτίωση της παραγωγικότητας. Οι έρευνες αυτές δεν είναι μόνο-παραγοντικές αλλά πολύ-παραγοντικές και περιλαμβάνουν δείκτες, όπως η ποιότητα της διακυβέρνησης της ΤΑ,  ο κατακερματισμός των ΟΤΑ και η αποκέντρωση.

Β₁) Η ποιότητα της διακυβέρνησης

Η ποιότητα της διακυβέρνησης αντικατοπτρίζει τον βαθμό στον οποίο οι κυβερνήσεις ενεργούν αμερόληπτα, αποτελεσματικά και είναι απαλλαγμένες από τη διαφθορά. Υπάρχει μία αυξανόμενη διεθνής βιβλιογραφία για τη σχέση μεταξύ της ποιότητας της διακυβέρνησης και των οικονομικών επιδόσεων. Η πιο πρόσφατη βιβλιογραφία καταδεικνύει ότι οι τοπικές ή περιφερειακές αρχές υψηλότερης ποιότητας διακυβέρνησης συμβάλλουν σε καλύτερες οικονομικές επιδόσεις των περιφερειών, στην περιφερειακή ανταγωνιστικότητα και μεγαλύτερες δυνατότητες για καινοτομία. Η υψηλότερη ποιότητα διακυβέρνησης μπορεί επίσης να συσχετιστεί με την άμβλυνση των  διαπεριφερειακών ανισοτήτων. Τέλος, σύμφωνα με τη διεθνή βιβλιογραφία, η ποιότητα διακυβέρνησης μπορεί να βελτιώσει τις αποδόσεις των επενδύσεων από τα Ευρωπαϊκά Ταμεία.

Β₂) Κατακερματισμός της ΤΑ

Ο κατακερματισμός της ΤΑ, μπορεί να είναι οριζόντιος ή κατακόρυφος. Ο κατακόρυφος κατακερματισμός είναι πιο κοντά στην έννοια της αποκέντρωσης και αναφέρεται στην πολυεπίπεδη δομή της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και στην κατανομή των αρμοδιοτήτων στις βαθμίδες της. Ο οριζόντιος κατακερματισμός, αναφέρεται στον αριθμό των μονάδων εντός της ίδιας βαθμίδας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Η γενική τάση της αποκέντρωσης στις χώρες του ΟΟΣΑ συνοδεύτηκε από μείωση του οριζόντιου κατακερματισμού, με πολιτικές που ενθαρρύνουν ή επιβάλλουν συγχωνεύσεις ή συνεργασία μεταξύ των τοπικών αρχών. Η σύνδεση του κατακερματισμού των ΟΤΑ με την αποδοτικότητα, σύμφωνα με πολλές έρευνες συνδέεται με τα προβλήματα διακυβέρνησης των μητροπολιτικών περιοχών.

Τα αποτελέσματα είναι μικτά. Υπάρχουν διεθνείς έρευνες που δημιουργούν την εντύπωση ότι ο κατακερματισμός έχει θετικά αποτελέσματα. Ένα μεγάλο όμως μέρος της διεθνούς βιβλιογραφίας καταλήγει στο ότι ο κατακερματισμός των ΟΤΑ συνδέεται αρνητικά με τα οικονομικά αποτελέσματα, ιδιαίτερα με την αύξηση του εισοδήματος και της απασχόλησης.

Β₃) Η αποκέντρωση

Σύμφωνα με τον ΟΟΣΑ ως αποκέντρωση ορίζεται: «Η μεταφορά εξουσιών, αρμοδιοτήτων και πόρων από την κεντρική κυβέρνηση στους ΟΤΑ, οι οποίοι ορίζονται ως νομικές οντότητες εκλεγμένες με καθολική ψηφοφορία και με κάποιο βαθμό αυτονομίας». Τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα των πιο αποκεντρωμένων δομών διακυβέρνησης συχνά εξαρτώνται από τις τοπικές ιδιαιτερότητες και συνθήκες, αλλά και από τους τρόπους με τους οποίους σχεδιάζεται και εφαρμόζεται η αποκέντρωση. Ενώ τα επιχειρήματα που προβάλλονται στη διεθνή βιβλιογραφία συχνά αναφέρονται στην αποκέντρωση γενικά, οι εμπειρικές αναλύσεις τείνουν να εστιάσουν στην εκτίμηση των επιπτώσεων μιας πτυχής της αποκέντρωσης κάθε φορά.

Η αποκέντρωση, στην πραγματικότητα, είναι μια σύνθετη και πολυδιάστατη έννοια. Όπως έχουμε επισημάνει σε προηγούμενα άρθρα (Γκέκας 2019), η αποκέντρωση έχει τρεις σημαντικές διαστάσεις, την πολιτική, τη διοικητική και τη δημοσιονομική αποκέντρωση. Η πολιτική διάσταση θέτει τη νομική βάση της αποκέντρωσης. Η διοικητική διάσταση σχετίζεται με τη μεταφορά προγραμματισμού, χρηματοδότησης και αποφάσεων διαχείρισης, για ορισμένες δημόσιες λειτουργίες σε χαμηλότερα επίπεδα διακυβέρνησης. Τέλος, η δημοσιονομική διάσταση περιγράφει τις υποχρεώσεις φορολογίας και δαπανών των διαφορετικών βαθμίδων διακυβέρνησης. Όταν οι ΟΤΑ δεσμεύονται από αυστηρούς κανόνες της κεντρικής κυβέρνησης, που περιορίζουν στο ελάχιστο την εξουσία να αποφασίζουν και να χρησιμοποιούν τον προϋπολογισμό τους, η εστίαση μόνο στη δημοσιονομική αποκέντρωση θα παρείχε μια μερική και πιθανώς στρεβλή εικόνα της αποκέντρωσης. Σε αυτή την περίπτωση οι διεθνείς έρευνες χρησιμοποιούν συνήθως δείκτες για τη μέτρηση της πολιτικής και διοικητικής αποκέντρωσης. Δεν χρησιμοποιούνται οι κλασσικοί δείκτες αποκέντρωσης (Έσοδα ΟΤΑ/ ΑΕΠ, Δαπάνες ΟΤΑ/ ΑΕΠ, ίδια έσοδα/ επιχορηγήσεις). Επιδιώκουν να αποκαλύψουν τον βαθμό στον οποίο οι ΟΤΑ έχουν εξουσία, ευθύνη και αυτονομία.

Ένα σημαντικό σημείο που διαφοροποιεί τις νέες έρευνες, για τον συμπληρωματικό χαρακτήρα της χωρικής διάστασης στον επηρεασμό της αστικής παραγωγικότητας, είναι ότι οι παραπάνω παράγοντες δεν μελετώνται ο καθένας ξεχωριστά, αλλά όλοι μαζί συνολικά, αποκαλύπτοντας τις αλληλοσυνδέσεις και τους αλληλοεπηρεασμούς τους.

Γ) Τα αποτελέσματα της έρευνας

• Τα αποτελέσματα της έρευνας του ΟΟΣΑ υποδηλώνουν μια ισχυρή θετική συσχέτιση μεταξύ της ποιότητας της διακυβέρνησης και της αστικής παραγωγικότητας στην Ευρώπη.
• Το άμεσο αποτέλεσμα της αποκέντρωσης, ωστόσο, είναι αρνητικό, αν και η αποκέντρωση φαίνεται να λειτουργεί περισσότερο ως αγωγός για την ποιότητα της διακυβέρνησης.
• Ο οριζόντιος κατακερματισμός επίσης λειτουργεί ως κανάλι για να ενεργοποιηθούν τα άλλα αποτελέσματα. Σε πιο αποκεντρωμένες χώρες, με υψηλότερη ποιότητας διακυβέρνηση παρατηρείται θετική συσχέτιση με την αστική παραγωγικότητα, μόνο εάν ο κατακερματισμός είναι χαμηλός. Αν ο οριζόντιος κατακερματισμός είναι υψηλός, ο συσχετισμός είναι αρνητικός σε περιβάλλοντα με πιο αυτόνομες τοπικές αρχές και ασήμαντος, όπου οι τοπικές αρχές είναι λιγότερο αυτόνομες (ΟΟΣΑ 2021).

Εν κατακλείδι,  θα πρέπει να βελτιωθεί η ποιότητα της διακυβέρνησης ως ισχυρός μοχλός περιφερειακής οικονομικής επιτυχίας. Η ικανότητα και το επίπεδο της ποιότητας της διακυβέρνησης επηρεάζει την παραγωγικότητα της αστικής εργασίας. Η επιτυχία εξαρτάται από την τοπική αυτονομία και τον βαθμό κατακερματισμού. Πόλεις με υψηλά επίπεδα ποιότητας διακυβέρνησης και τοπική αυτονομία, αλλά με χαμηλό οριζόντιο κατακερματισμό, τείνουν να είναι οι πιο παραγωγικές.

Εάν, για παράδειγμα, η ποιότητα της διακυβέρνησης στην περιοχή του Radom στην Πολωνία ήταν στο επίπεδο του Ελσίνκι στη Φινλανδία, η προβλεπόμενη παραγωγικότητα εργασίας στο Radom θα μπορούσε να αυξηθεί κατά 58%. Αυτό το αποτέλεσμα καθίσταται δυνατό, χάρη στις «σωστές» συνθήκες, που συνδυάζουν υψηλή τοπική αυτονομία και χαμηλό οριζόντιο κατακερματισμό. Όταν, αντίθετα, η τοπική αυτονομία είναι χαμηλή και ο κατακερματισμός είναι υψηλός, η βελτίωση της ποιότητας της διακυβέρνησης δεν μεταφράζεται σε σημαντική αύξηση της παραγωγικότητας της αστικής εργασίας.

Τα αποτελέσματα της έρευνας του ΟΟΣΑ καταδεικνύουν επίσης το περιθώριο για αποτελεσματικότερη ελκυστικότητα, στην περίπτωση υψηλής ποιότητας διακυβέρνησης σε πόλεις με χαμηλή κυβερνητική αυτονομία (π.χ. Ηνωμένο Βασίλειο) ή υψηλός οριζόντιος κατακερματισμός (π.χ. Γαλλία). Η παραγωγικότητα θα μπορούσε να ενισχυθεί με τη βελτίωση της ποιότητας της διακυβέρνησης αυξάνοντας την τοπική αυτονομία (στο Η.Β.) ή μειώνοντας τον οριζόντιο κατακερματισμό (στη Γαλλία).

Η πολυπλοκότητα και η πολυεπίπεδη φύση των σύγχρονων διαδικασιών παραγωγής απαιτεί σύνθετες, διαφοροποιημένες και προσαρμοσμένες αναπτυξιακές πολιτικές, που βασίζονται σε αρθρωτούς συνδυασμούς δημόσιων και ιδιωτικών ενεργειών, τόσο από τοπικές όσο και από παγκόσμιες πηγές. Οι έρευνες συνηγορούν υπέρ των συμπληρωματικών παρεμβάσεων όπως, για παράδειγμα, η φύση της υποστήριξης σε μικροεπίπεδο με τη βελτίωση της εκπαίδευσης και κατάρτισης.

Συμπερασματικά, οι έρευνες καταδεικνύουν εμπειρικά την ανάγκη για μια ολοκληρωμένη προσέγγιση. Οι συμπληρωματικές διαστάσεις, όπως η χωρική, θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη προκειμένου οι πολιτικές να είναι περισσότερο αποτελεσματικές. Οι μεταρρυθμίσεις που στοχεύουν στην άρση των στρεβλώσεων στην οικονομία θα πρέπει να παρεμβαίνουν αναλογικά σε όλες τις στρεβλώσεις προκειμένου να οδηγήσουν σε αύξηση της ευημερίας. Εάν οι παραμορφώσεις αντιμετωπιστούν με διαφορετικό ρυθμό, τότε η ευημερία μπορεί να μειωθεί, ως αποτέλεσμα τέτοιων «μη ισορροπημένων» παρεμβάσεων. Υπάρχουν πολλοί παράγοντες, οι οποίοι θα πρέπει να ληφθούν υπόψη για τον αποτελεσματικό σχεδιασμό της πολιτικής και τα αποτελέσματά τους είναι αλληλοεξαρτώμενα,. Οι πρόσφατες έρευνες υποστηρίζουν επίσης ότι τα χαρακτηριστικά που σχετίζονται με την διακυβέρνηση έχουν πολυδιάστατες εκφάνσεις με διάφορα στοιχεία, που δυνητικά αλληλεπιδρούν και επηρεάζουν διαφορετικά τις οικονομικές επιδόσεις.

Δ) Συμπεράσματα- Προτάσεις

1. Η απόσταση της χώρας μας, όσον αφορά στην παραγωγικότητα, σε σχέση με το μέσον όρο της Ευρωπαϊκής Ένωσης θα πρέπει να περιοριστεί.  Συμπληρωματικός παράγοντας, που θα βοηθήσει στη βελτίωση της θέσης της Ελλάδας στον Ευρωπαϊκό χάρτη παραγωγικότητας, είναι η ένταξη και η μέτρηση της χωρικής διάστασης της αστικής παραγωγικότητας στη χώρα μας. Δεν είναι τυχαίο ότι το Εθνικό Συμβούλιο Παραγωγικότητας και το ΚΕΠΕ στην κοινή τους πρόταση προτείνουν: Η περιφερειακή ανταγωνιστικότητα θα πρέπει επίσης να λαμβάνεται υπόψη στην προσπάθεια προσέγγισης της ανταγωνιστικότητας των χωρών, ιδίως εκείνων με βαθιές και επίμονες περιφερειακές ανισότητες, όπως η Ελλάδα. Οι μακροχρόνιες ανισότητες στις περιφερειακές επιδόσεις μπορεί να εμποδίσουν τον εθνικό ανταγωνισμό. Οι αναδυόμενες τάσεις των τεχνολογικών εξελίξεων, οι δημογραφικές αλλαγές, η κλιματική αλλαγή, καθώς και η πανδημία επηρεάζουν τις περιοχές της χώρας με διαφορετικούς τρόπους και μπορούν κάλλιστα να βαθύνουν το χάσμα μεταξύ τους (Greek National Productivity Board 2021).
2. Οι αποσπασματικές πολιτικές δεν είναι αποτελεσματικές.  Ο περιορισμός του κατακερματισμού της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, κάτω από ορισμένες συνθήκες, μπορεί να βοηθήσει στην αύξηση της αστικής παραγωγικότητας. Όπως, όμως, διαπιστώσαμε,  δεν παρατηρήθηκε κάτι ανάλογο με τον «Καλλικράτη». Ακριβώς διότι δεν συνδυάστηκε με τις δύο άλλες προϋποθέσεις, όπως η βελτίωση της ποιότητας της διακυβέρνησης και η αποτελεσματική αποκέντρωση.
3. Για να βελτιωθεί η ποιότητα της διακυβέρνησης σε τοπικό επίπεδο θα πρέπει να δοθεί μεγαλύτερη ευχέρεια έκφρασης των τοπικών προτιμήσεων και υλοποίησης των πρωτοβουλιών των ΟΤΑ
4. Αυτό θα μπορούσε να πραγματοποιηθεί με την αύξηση της Φορολογικής τους Ελευθερίας και την αποδέσμευσή τους από αχρείαστους γραφειοκρατικούς ελέγχους και δεσμεύσεις του Κεντρικού Κράτους, χωρίς βέβαια να περιορίζεται η ποιότητα της εποπτείας, έτσι όπως ορίζεται από το Σύνταγμα της χώρας
5. Η συγκριτική αξιολόγηση των Δήμων, έστω και σε εθελοντική βάση, μπορεί να συμβάλει στη βελτίωση της ποιότητας της διακυβέρνησης
6. Θα πρέπει κάποτε και στην Ελλάδα να επιβραβεύονται οι επιτυχημένες προσπάθειες βελτίωσης της διακυβέρνησης
7. Η Διά Βίου ενημέρωση και εκπαίδευση πολιτικού και στελεχικού προσωπικού θα πρέπει να λάβει και θεσμική θωράκιση.
8. Σημαντική συμβολή στην βελτίωση της αστικής παραγωγικότητας έχει και η ταχύτερη προώθηση της ψηφιακής διακυβέρνησης στην ΤΑ

Για περισσότερα:

• 2022 OECD Productivity Statistics. Προσπελάστηκε, Ιούλιος 2022
• 2021 Greek National Productivity Board, Centre Of Planning And Economic Research (KEPE). Productivity and Competitiveness Developments: Towards a Resilient and Sustainable Growth. Annual Report.
• 2021 Dylan Jong, Alexandra Tsvetkova, Alexander C. Lembcke, Rudiger Ahrend. A comprehensive approach to understanding urban productivity effects of local governments: Local autonomy, government quality and fragmentation. OECD Regional Development Papers No. 11.
• 2020, OECD/European Commission. Cities in the World: A New Perspective on Urbanisation, OECD Urban Studies, OECD Publishing, Paris
• 2020 Alexandra Tsvetkova, Rudiger Ahrend, Joaquim Oliveira Martins, Alexander C. Lembcke, Polina Knutsson, Dylan Jong, Nikolaos Terzidis. The spatial dimension of productivity: Connecting the dots across industries, firms and places. OECD Regional Development Working Papers 2020/01
• Ράλλης Γκέκας. Τι σημαίνει και πως υλοποιείται η αποκέντρωση. https://kede.gr/ti-simainei-kai-pos-ylopoieitai-i-apokentrosi/