Της Ντορέτας Αλεξίου, δικηγόρου, Νομική Υπηρεσία ΚΕΔΚΕ
ΕΙΣΑΓΩΓΗ
Ο δήμαρχος είναι στο επίκεντρο του συστήματος διακυβέρνησης, ως ο πολιτικοδιοικητικός προϊστάμενος του διοικητικού μηχανισμού του δήμου και ο ηγέτης της πλειοψηφούσας δημοτικής παράταξης που καθορίζει την πορεία του δήμου διαμέσου των αποφάσεων του Δημοτικού Συμβουλίου. Ο ρόλος του είναι –και πρέπει να είναι– επιτελικός, δηλαδή δίνει κατευθύνσεις για τη δράση των δημοτικών υπηρεσιών και την υλοποίηση του προγράμματος της δημοτικής αρχής. Σ’ ένα σύστημα, όμως, διοίκησης πολυδαίδαλο η διοικητική λειτουργία τού δημάρχου ασκείται εις βάρος του επιτελικού πολιτικού του ρόλου. Αντίβαρο σ’ αυτή τη θεσμική ανισορροπία είναι η θεσμοθέτηση του γενικού γραμματέα του δήμου, ρόλος του οποίου είναι να επικουρεί το δήμαρχο στο διοικητικό του ρόλο, και η πρόσφατη θεσμοθέτηση της Εκτελεστικής Επιτροπής, η οποία επιτρέπει στο δήμαρχο να ασκήσει το συντονιστικό επιτελικό του ρόλο, πάντα σε συνδυασμό και με τη μεταβίβαση πολιτικών αρμοδιοτήτων στους αντιδημάρχους.
Βλέπουμε, λοιπόν, ότι ο νομοθέτης αναγνωρίζει την αναγκαιότητα υποστήριξης του δημάρχου στο διττό ρόλο του, έτσι ώστε αυτός να μπορεί να ασκεί τον επιτελικό ρόλο του και να δημιουργεί πολιτική για την πόλη του.
Ας δούμε ιστορικά την καθιέρωση του θεσμού του γενικού γραμματέα και την αναγκαιότητα σύστασης οργανικής θέσης για να κατανοήσουμε το ρόλο του στη διοίκηση ενός δήμου.
Στην ελληνική πραγματικότητα η ανάγκη αποσυμφόρησης του δημάρχου από τα διοικητικά του καθήκοντα έγινε σχετικά νωρίς αντιληπτή και έτσι προβλέφθηκε στην αρχή η δυνατότητα πρόβλεψης θέσης γενικού γραμματέα σε δήμους άνω των 20.000 κατοίκων με το ν.δ. 1140/72, δυνατότητα που καταργείται με το ν. 1188/81 και δίνεται μόνο σε πολύ μεγάλους δήμους, άνω των 100.000 κατοίκων, αργότερα με το ν. 1416/84 οι δήμοι που μπορούν να έχουν γενικό γραμματέα είναι αυτοί άνω των 50.000 κατοίκων με οικονομική δυνατότητα και το 1989 με το ν. 1832 μειώνεται και πάλι το όριο του πληθυσμού στις 20.000 κατοίκους, ενώ παραμένει ακόμη και η προϋπόθεση της «ανάλογης» οικονομικής δυνατότητας. Αργότερα αναγνωρίζεται νομοθετικά η δυνατότητα αυτή και στις πρωτεύουσες νομών, ανεξαρτήτως λοιπών προϋποθέσεων και, τέλος, φτάνουμε στο σημερινό πλαίσιο των δήμων άνω των 20.000 κατοίκων.
ΙΣΧΥΟΝ ΘΕΣΜΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ
Να δούμε επιγραμματικά το ισχύον θεσμικό πλαίσιο για τους γενικούς γραμματείς ώστε να επικεντρωθούμε στην ουσία του ρόλου τους.
Σύμφωνα, λοιπόν, με τα ισχύοντα, ο γενικός γραμματέας ευθύνεται έναντι των πολιτικών οργάνων του δήμου, και ιδιαίτερα έναντι του δημάρχου, για την κανονική λειτουργία των υπηρεσιών του δήμου, προγραμματίζοντας, οργανώνοντας , συντονίζοντας και ελέγχοντας τις επιμέρους δραστηριότητες των υπηρεσιών, σύμφωνα με τις αρμοδιότητες που του έχουν χορηγηθεί, έτσι ώστε να εξασφαλίζεται με αποδοτικό τρόπο η αποτελεσματικότητα της δράσης με βάση τα προγράμματα που αποφασίζει εκάστοτε η δημοτική αρχή.
Ο γενικός γραμματέας προΐσταται αμέσως μετά το δήμαρχο όλων των υπηρεσιών του δήμου και προσυπογράφει τα από το δήμαρχο υπογραφόμενα έγγραφα. Είναι μετακλητός υπάλληλος, που διορίζεται και απολύεται από το δήμαρχο και καταλαμβάνει θέση του ΟΕΥ του οικείου δήμου. Υπόκειται διοικητικά και ιεραρχικά στο δήμαρχο. Η διοίκηση των υπηρεσιών του δήμου ασκείται από το γενικό γραμματέα στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων που του εκχωρεί ο δήμαρχος με απόφαση του.
Θεσπίζεται με το άρθ. 29, του ν. 3463/06 ρητώς πλέον κώλυμα εκλογιμότητας για τους γενικούς γραμματείς των δήμων, δεδομένου ότι –αν και εξαιρείται από τη μονιμότητα (άρθρο 103, παρ. 5 Συντ.)– και γι’ αυτόν, όπως και για τους μόνιμους υπαλλήλους του οικείου δήμου, συντρέχει ο ίδιος δικαιολογητικός λόγος που επιβάλλει τη θέσπιση του συγκεκριμένου κωλύματος, δηλαδή η προστασία του δημοσίου συμφέροντος από τον ψυχολογικό επηρεασμό που είναι δυνατόν να ασκήσουν στο εκλογικό σώμα πρόσωπα τα οποία κατέχουν δημόσια θέση στο δήμο όπου υπηρετούν (πρβλ. Σ.τ.Ε. 452/1988) και η αποφυγή της προπαρασκευής, με τον τρόπο αυτό, της σταδιοδρομίας τους ως δημοτικών αρχόντων (Σ.τ.Ε. 117/2004).
Η απόφαση διορισμού και απόλυσης του γενικού γραμματέα δημοσιεύεται σε περίληψη στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Ο γενικός γραμματέας παύει να ασκεί τα καθήκοντά του και απολύεται αυτοδικαίως όταν ο δήμαρχος που τον προσέλαβε απολέσει την ιδιότητά του για οποιονδήποτε λόγο. Ο γενικός γραμματέας πρέπει να κατέχει πτυχίο Πανεπιστημίου ή ΤΕΙ.
Εφόσον τη θέση αυτή καταλάβουν υπάλληλοι και λειτουργοί του δημοσίου τομέα (πλην των υπαλλήλων του οικείου δήμου), ο χρόνος υπηρεσίας τους που διανύεται στις θέσεις αυτές λογίζεται, για όλες τις συνέπειες, ως πραγματική υπηρεσία στην οργανική τους θέση. Σε περίπτωση αποχώρησής τους από την παραπάνω θέση επανέρχονται αυτοδικαίως στη θέση που κατείχαν πριν από το διορισμό τους. Αν η θέση αυτή δεν είναι κενή, θεωρούνται ότι κατέχουν ομοιόβαθμη προσωρινή θέση, που συνιστάται αυτοδικαίως και καταργείται, επίσης, αυτοδικαίως όταν αποχωρήσουν από την υπηρεσία.
Οι αποδοχές του γενικού γραμματέα καθορίζονται με κοινή απόφαση των υπουργών Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης και Οικονομικών ύστερα από γνώμη της ΚΕΔΚΕ, η οποία παρέχεται εντός μηνός αφότου ζητηθεί και δεν λαμβάνουν τις αποδοχές της οργανικής τους θέσης.
(ΚΥΑ 7309/2011 (11.3.2011: ποσοστό 65% επί της αντιμισθίας του οικείου δημάρχου. Οι μηνιαίες αποδοχές των γενικών γραμματέων σε καμία περίπτωση δεν μπορεί να είναι κατώτερες των αντίστοιχων αποδοχών των υπαλλήλων ειδικών θέσεων 1ου βαθμού, όπως αυτές καθορίζονται κάθε φορά. Πέραν των ανωτέρω αποδοχών, καταβάλλεται και η οικογενειακή παροχή, επιδόματα εορτών και αδείας, σύμφωνα με τους όρους και τις προϋποθέσεις του άρθρου 11 του ν. 3205/2003 (σε συνδυασμό με ν. 3833/10).
Ο δήμαρχος μπορεί με απόφασή του να αναθέτει στο γενικό γραμματέα την υπογραφή με εντολή του εγγράφων και πιστοποιητικών, πλην χρηματικών ενταλμάτων.
Ο γενικός γραμματέας έχει τις ακόλουθες αρμοδιότητες:
α. Υπογράφει τις αποφάσεις χορήγησης αδειών με ή χωρίς αποδοχές και μετακίνησης εκτός έδρας στο εσωτερικό και εξωτερικό των υπαλλήλων του δήμου.
β. Παρέχει οδηγίες, δίνει κατευθύνσεις και, γενικότερα, συντονίζει τις υπηρεσίες του δήμου κατά την άσκηση του έργου τους.
γ. Προβαίνει στη μελέτη και την εισήγηση μέτρων για τη βελτίωση και την προαγωγή των λειτουργιών του δήμου.
δ. Μεριμνά για την επεξεργασία από τις αρμόδιες υπηρεσίες των θεμάτων που είναι προς συζήτηση ενώπιον του Δημοτικού Συμβουλίου ή της Οικονομικής Επιτροπής ή της Επιτροπής Ποιότητας Ζωής, σύμφωνα με την ημερήσια διάταξη ή έχουν ήδη συζητηθεί σ’ αυτά, καθώς και να τα υποστηρίζει ενώπιον των ανωτέρω οργάνων, εφόσον κρίνεται απαραίτητο από τον πρόεδρο του Δημοτικού Συμβουλίου ή των άλλων επιτροπών.
ε. Παρακολουθεί τη διαδικασία εφαρμογής των αποφάσεων των οργάνων του δήμου από τις αρμόδιες υπηρεσίες του δήμου.
στ. Μεριμνά για την έγκαιρη ετοιμασία των περιοδικών απολογισμών δράσης του δήμου, σύμφωνα με τα αντίστοιχα προγράμματα ή τις συγκεκριμένες αποφάσεις, και ενημερώνει σχετικά το Δημοτικό Συμβούλιο, την Εκτελεστική Επιτροπή και την Οικονομική Επιτροπή.
ζ. Μεριμνά για τη συνεχή βελτίωση της αποτελεσματικής δράσης των υπηρεσιών του δήμου, την προσαρμογή της λειτουργίας τους στις ανάγκες της τοπικής κοινωνίας και τη βελτίωση της απόδοσης του στελεχικού δυναμικού και των τεχνικών μέσων του δήμου.
η. Οργανώνει κάθε νέα υπηρεσία που δημιουργείται στο δήμο.
Ο νόμος δίνει τη δυνατότητα στο δήμαρχο, με απόφασή του, να εκχωρεί και άλλες αρμοδιότητες, πλην των ανωτέρω προβλεπόμενων στο νόμο, στο γενικό γραμματέα του.
Ο ΡΟΛΟΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΓΡΑΜΜΑΤΕΑ ΣΤΗ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑ ΕΝΟΣ ΔΗΜΟΥ
Βλέπουμε, λοιπόν, ότι η ανάγκη για απαλλαγή του δημάρχου από τα διοικητικά του καθήκοντα αναγνωρίζεται από παλιά, αν και με διαφορετικές απόψεις ως προς το μέγεθος του δήμου, που το συναρτούσε ο νομοθέτης με την ανάγκη του δημάρχου να αποφορτιστεί από τα διοικητικά καθήκοντά του.
Λανθασμένη, βέβαια, προοπτική, αφού η απαλλαγή του κάθε δημάρχου από τα διοικητικά του καθήκοντα, ως προϊστάμενος των υπηρεσιών του δήμου, είναι επιβεβλημένη έτσι ώστε να μπορεί να ασκεί την πολιτική και να αφοσιώνεται στην εφαρμογή αυτής κατά τη δημοτική περίοδο.
Για το λόγο αυτό και ο Ελληνας δήμαρχος σε σχέση με τους Ευρωπαίους ομολόγους του, σύμφωνα με στοιχεία έρευνας, που αποτυπώνονται στο βιβλίο του Ν. Χλέπα «Ο Δήμαρχος ως αιρετός ηγέτης» (από το οποίο έχουν ληφθεί στοιχεία για την παρουσίαση αυτή), φαίνεται ιδιαίτερα βεβαρημένος ως προς το χρονικό φορτίο εργασίας, γεγονός που θα πρέπει να αποδοθεί τόσο στη συμφόρηση ευθυνών στο πρόσωπό του όσο και σε παράγοντες όπως η ελλιπής στελέχωση των δήμων, η μειωμένη εμπιστοσύνη στις διαπροσωπικές σχέσεις και η κακή οργάνωση των υπηρεσιών, η αφιέρωση ιδιαίτερα μεγάλου χρόνου σε συναντήσεις με τους δημότες, παράγοντες που οδηγούν στην αντικειμενική αδυναμία του δημάρχου για σοβαρή προετοιμασία και ενασχόληση με ουσιώδη ζητήματα που αφορούν την επεξεργασία και υλοποίηση της στρατηγικής για την πόλη.
Βλέπουμε, λοιπόν, ότι σύμφωνα με την ελληνική νομοθεσία ο δήμαρχος είναι προϊστάμενος του προσωπικού και των υπηρεσιών του δήμου, τις οποίες και διευθύνει, δίνοντας τη δυνατότητα στους μεγάλους δήμους να υπάρχει γενικός γραμματέας που θα αναλάβει αυτές τις διοικητικές ευθύνες. Η μέχρι σήμερα όμως εμπειρία είναι ότι ο Ελληνας δήμαρχος συγκεντρώνει πολλές αρμοδιότητες και ευθύνες προς τη διοικητική διοίκηση σε σχέση με τον Ευρωπαίο δήμαρχο.
Στις ευρωπαϊκές χώρες συναντάται το μοντέλο του «δυϊσμού» στην κορυφή του δήμου, αφού προβλέπεται ιδιαίτερη θέση για ανώτατο δημοτικό αξιωματούχο «chief executive officer», επί θητεία, που είναι επικεφαλής των υπηρεσιών και υπεύθυνος έναντι της πολιτικής ηγεσίας για τη λειτουργία των υπηρεσιών του δήμου. Στα κράτη αυτά, όπου κυρίως ο τίτλος του γενικού γραμματέα αντιστοιχεί περισσότερο σε «city manager», το θεσμικό πλαίσιο αναγνωρίζει την παραδοσιακή διάκριση ανάμεσα στην πολιτική επεξεργασία αφενός και τη διοικητική εφαρμογή των πολιτικών αφετέρου ή ανάμεσα στην πολιτικά υπεύθυνη αιρετή ηγεσία και στην επαγγελματική, αυστηρά δημοτική διοίκηση, την οποία έχει αναλάβει ο ανώτατος μη αιρετός αξιωματούχος.
Οι λόγοι αυτοί οδήγησαν το νομοθέτη αρχικά –όπως φαίνεται από την προαναφερθείσα νομοθεσία– στη θεσμοθέτηση της θέσης του γενικού γραμματέα και πρόσφατα με τον «Καλλικράτη» στη θεσμοθέτηση της Εκτελεστικής Επιτροπής, το όργανο που λειτουργεί ως «υπουργικό συμβούλιο» στο δήμο, με στόχο τη στήριξη του δημάρχου στο ρόλο του και την αποτελεσματικότερη άσκηση των καθηκόντων του και την εφαρμογή της πολιτικής στην πόλη του.
Ο δήμαρχος λοιπόν, σύμφωνα με το ισχύον θεσμικό πλαίσιο, είναι άμεσα και προσωπικά υπεύθυνος για τη λειτουργία των δημοτικών υπηρεσιών, τις οποίες διευθύνει, δηλαδή κατευθύνει, συντονίζει, παρακολουθεί και ελέγχει τη δράση τους, ενώ ασκεί προληπτικό και κατασταλτικό ιεραρχικό έλεγχο, καθώς και πειθαρχικό έλεγχο. Εκδίδει τις προβλεπόμενες από τη νομοθεσία πράξεις για τις υπηρεσιακές μεταβολές του προσωπικού.
Εκτός όμως από τις παραπάνω «τυπικά διοικητικές» ευθύνες του δημάρχου θα πρέπει να γίνει αντιληπτό ότι για την υποστήριξη του έργου του και την εφαρμογή της πολιτικής και την καλύτερη εξυπηρέτηση των πολιτών, θα πρέπει να υπάρξει μια σχέση με το προσωπικό τέτοια ώστε να εξυπηρετείται μια αμφίδρομη επικοινωνία και έγκαιρη πληροφόρηση ως προς την πρόοδο των πολιτικών, αλλά και τα προβλήματα που παρουσιάζονται στην καθημερινότητα, τους κινδύνους και τις ευκαιρίες. Τα στελέχη, δηλαδή, του δήμου πρέπει να γνωρίζουν τις επιδιώξεις, τους στόχους και την πολιτική της δημοτικής αρχής, ενώ η δημοτική αρχή πρέπει να γνωρίζει τα θέματα που δημιουργούν δυσλειτουργία των υπηρεσιών. Η οργανωτική πολυπλοκότητα των δήμων πλέον με τη δημιουργία πολλών τομέων και διευθύνσεων καθιστά αναγκαία αυτή τη συνεχή επικοινωνία μεταξύ δημοτικής αρχής και διοικητικών υπηρεσιών και εδώ καλείται να παίξει σημαντικό ρόλο ο γενικός γραμματέας του δήμου.
Είναι αυτός που καλείται να επιτύχει με συνεχή παρακολούθηση και διαπραγμάτευση με τον υπηρεσιακό μηχανισμό τη μεγαλύτερη δυνατή απόδοση αυτού για την επιτυχή υλοποίηση της πολιτικής.
Πρέπει ο γενικός γραμματέας να λάβει υπόψη του ότι καμία πολιτική ηγεσία δεν μπορεί να αγνοήσει την υπηρεσιακή ηγεσία, αφού τότε θα είναι αναπόφευκτες οι υπηρεσιακές αντιστάσεις και θα υπάρχει καθυστέρηση –αν όχι ματαίωση– υλοποίησης των πολιτικών της δημοτικής αρχής.
Ο ρόλος, λοιπόν, του γενικού γραμματέα είναι να προλαβαίνει τέτοιου είδους εμπλοκές με συνεχή επαφή με τις διοικητικές υπηρεσίες, να λειτουργεί ως φίλτρο, σύνδεσμος και δίαυλος ενημέρωσης και επικοινωνίας μεταξύ του δημάρχου και του συνόλου της δημοτικής διοίκησης.
Στην Ελλάδα, όμως, η απόλυτη εξάρτηση του μετακλητού –επιλεγμένου από τον ίδιο το Δήμαρχο– γενικού γραμματέα πιθανώς να μην ευνοεί την ανάπτυξη των δικών του σχέσεων με το προσωπικό του δήμου και την ανάπτυξη «θεσμικής μνήμης» στο δήμο.
Η εμπειρική έρευνα επιβεβαιώνει την πολύ συχνή επικοινωνία του δημάρχου με το γενικό γραμματέα, αλλά είναι εντυπωσιακά μεγάλη και η σημασία που δίνει ο δήμαρχος στην καθημερινή επικοινωνία με άλλα –πλην του γραμματέα– υπηρεσιακά στελέχη και κυρίως με τους προϊσταμένους οργανικών μονάδων, γεγονός που αντανακλά τη συνήθεια του Ελληνα δημάρχου για έντονη ενασχόληση με τα διοικητικά προβλήματα.
Εδώ καλείται ο γενικός γραμματέας να παίξει ουσιαστικό ρόλο, όπως προαναφέρθηκε, του διαύλου και του φίλτρου, έτσι ώστε ο δήμαρχος να ασχολείται με διοικητικά θέματα και να επικοινωνεί με υπηρεσιακούς παράγοντες σε περιπτώσεις που απαιτ ούν οι περιστάσεις, επιτυγχάνοντας συγχρόνως όμως να μην απομονώνει το δήμαρχο από τις υπηρεσίες.
ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΙΚΑ
Ο γενικός γραμματέας δεν πρέπει να σταθεί στο γράμμα και μόνο του νόμου και να ασκεί τις αρμοδιότητες που θα του αναθέσει ο δήμαρχος θεωρώντας τον εαυτό του ένα ακόμα μέλος του υπηρεσιακού μηχανισμού, αλλά να συμβάλλει με την εμπειρία και τις γνώσεις του ως σύμβουλος του δημάρχου αλλά και των λοιπών οργάνων του δήμου για την αποτελεσματικότερη λειτουργία του δήμου, με την πλήρη αξιοποίηση του υπάρχοντος υπηρεσιακού μηχανισμού, συγχρόνως, όμως, δεν θα πρέπει να αποξενώνει την πολιτική ηγεσία από το διοικητικό προσωπικό, έτσι ώστε να αποφευχθεί η δυσλειτουργία μεταξύ πολιτικής και διοικητικής εξουσίας.